II SAB/Po 26/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 roku w zakresie udostępnienia statutu szkoły zgodnie z wnioskiem w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy, II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza, III. stwierdza że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. K. J. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. o udostępnienie: (1) statutu szkoły, (2) umowy ubezpieczeniowej uczniów zawartej przez szkołę na rok szkolny 2014/2015 oraz (3) danych o źródle sfinansowania spotkania wigilijnego zorganizowanego przez szkołę w dniu [...] grudnia 2014 r. dla pracowników i zaproszonych gości. Wniósł on zarazem o przesłanie mu powyższych informacji w formie wydruku oraz kopii wymienionych dokumentów w formie elektronicznej (na płycie CD lub DVD). W przypadku braku możliwości wykonania dokumentów w formie elektronicznej, K. J. zgodził się na przesłanie ich jedynie w formie kserokopii. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...], Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w S. wyjaśnił, że (1) statut szkoły dostępny jest na stronie internetowej, (2) szkoła zawarła umowę ubezpieczeniową na rok szkolny 2014/2015 z I. TU S.A. i jest zobowiązana do zachowania tajemnicy dotyczącej umowy ubezpieczenia, a (3) informacje, których dotyczy pytanie nr 3 wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. nie podlegają udostępnieniu w trybie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. w zakresie udostępnienia informacji, o jakich mowa we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. Ponadto zażądał zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy, wskazując zarazem, że statut szkoły został zamieszczony na stronie internetowej tej placówki oświatowej dopiero w niedzielę w dniu [...] stycznia 2015 r. pomiędzy godziną 12:04 i 12:08. Tym samym, wbrew twierdzeniom organu, w momencie sporządzania odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2015 r. wspomniany dokument nie był jeszcze dostępny w Internecie. Ponadto statut zamieszony na stronie internetowej szkoły jest niekompletny, gdyż nie zawiera załączników nr [...], [...], [...] i [...]. Natomiast w chwili składania wniosku o udzielenie informacji publicznej na stronie internetowej wskazywano: "Statut dostępny do wglądu w sekretariacie szkoły". Poza tym organ odmówił udzielenia skarżącemu informacji publicznej w postaci kopii zawartej umowy ubezpieczeniowej, powołując się na konieczność zachowania tajemnicy. W takim wypadku niezbędne było jednak wydanie decyzji odmawiającej udzielenia omawianych danych, czego jednak nie uczyniono. Podobnie organ nie udzielił odpowiedzi na pytanie nr [...] z wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r., ani nie wydał w tym zakresie decyzji odmownej. Tymczasem informacje o wydatkach publicznych są informacją publiczną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w S. wyjaśnił, że statut szkoły był i jest dostępny w każdej chwili w sekretariacie tej placówki oświatowej. Komplet dokumentów dotyczących statutu został przedstawiony skarżącemu w dniu [...] stycznia 2015 r. Poza tym od dnia [...] stycznia 2015 r. – w celu zadośćuczynienia żądaniom skarżącego – statut umieszczono na stronie internetowej szkoły. Ponadto organ wskazał, że kopia polisy ubezpieczeniowej uczniów została przesłana K. J. w dniu [...] marca 2015 r. W tej samej dacie przesłano skarżącemu także informację dotycząca żródła finansowania spotkania wigilijnego pracowników wraz z kopią rachunku za usługę kateringową. W trakcie rozprawy sądowej w dniu [...] maja 2015 r. K. J. oświadczył, że do dnia dzisiejszego nie otrzymał statutu, a zamieszczenie tego dokumentu na stronie internetowej szkoły nie jest zapewnieniem dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. K. J. zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez (1) udostępnienie statutu szkoły, (2) udostępnienie umowy ubezpieczeniowej uczniów zawartej na rok szkolny 2014/2015 oraz (3) wskazanie źródeł finansowania spotkania wigilijnego dla pracowników szkoły i zaproszonych gości w dniu [...] grudnia 2014 r. Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron w toku postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Jak wynika przy tym z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu co do zasady przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym według art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Nie ulega zatem wątpliwości, że K. J. był osobą legitymowaną czynnie do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publicznej, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 z późn. zm.), dyrektor kieruje szkołą, przy czym szkoła podstawowa stanowi w świetle art. 2 pkt 2 lit. a powołanej ustawy jeden z elementów systemów oświaty, z który z kolei realizuje cele wskazane w art. 1 tejże ustawy związane w szczególności z powszechną edukacją. Przepisy te realizują zatem prawo do nauki, o jakim mowa w art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483 z późn. zm.). Tym samym dyrektor szkoły podstawowej jest organem, który wykonuje zadania publicznej w zakresie edukacji. Poza tym organ ten w myśl art. 39 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły. Z kolei art. 79 ust. 1 wymienionej ustawy wskazuje, że szkoły są jednostkami budżetowymi, a więc ich finansowanej następuje ze środków publicznych. Oznacza to z kolei, że dyrektor szkoły podstawowej jest także organem, który dysponuje majątkiem publicznym. Niewątpliwie zatem Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w S. był podmiotem, który odpowiada opisowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Należy przy tym zauważyć, że informacje objęte wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. mieściły się w pojęciu informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a-e u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., w tym o ich (1) statusie prawnym lub formie prawnej, (2) organizacji, (3) przedmiocie działalności i kompetencjach, (4) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Jak wynika z kolei z art. 60 ust. 1 pkt 1-5 powołanej ustawy o systemie oświaty, statut szkoły powinien określać w szczególności (1) nazwę i typ szkoły oraz jej cele i zadania, (2) organ prowadzący szkoły, (3) organy szkoły oraz ich kompetencje, (4) organizację szkoły, (5) zakres zadań nauczycieli oraz innych pracowników szkoły. Tym samym wymieniony dokument objęty jest zakresem zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a-e u.d.i.p. Ponadto w świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-d u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o (1) majątku, jakim dysponują podmioty wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., oraz o (2) innych niż publiczne prawach majątkowych, jakie im przysługują, oraz o długach, jakie na nich ciążą. Z tej perspektywy żądanie udostępnienia zawartej przez szkołę umowy ubezpieczenia uczniów oraz wskazania źródła finansowania spotkania wigilijnego w dniu [...] grudnia 2014 r. trzeba uznać za odpowiadające opisowi powołanych przepisów. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że K. J. był podmiotem czynnie legitymowanym do złożenia wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r., a Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w S. był podmiotem biernie legitymowanym do udostępnienia danych objętych tym wnioskiem. Informacje żądane przez skarżącego stanowiły bowiem informację publiczną. Tym samym organ miał obowiązek przekazać dane, których dotyczył wniosek z dnia [...] stycznia 2015 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ponadto z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia na mocy art. 14 ust. 2 u.d.i.p. pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w S. pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia K. J. statutu szkoły. Z wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. wynika bowiem, że skarżący domagał się przekazania mu wspomnianego dokumentu w formie wydruku oraz w formie elektronicznej w postaci pliku nagranego na płytę CD lub DVD. Jeżeli organ nie mógłby udostępnić statutu szkoły w formie elektronicznej, wystarczające miało być przesłanie kserokopii tego dokumentu. Należy przy tym zaznaczyć, że w świetle art. 14 ust. 1 u.d.i.p. załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje co do zasady jedynie w przypadku udzielenia tej informacji w formie przewidzianej w samym wniosku. Przekazanie rozważanych danych w innej formie nie zwalnia natomiast organu z obowiązku wynikającego z powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika z kolei, że statut szkoły do chwili obecnej nie został przekazany skarżącemu w formie wskazanej we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. Jednocześnie organ nie powiadomił K. J. w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. o braku technicznych możliwości udostępnienia omawianej informacji publicznej w formie określonej w wymienionym wniosku. Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w S. nie wystosował poza tym również zawiadomienia z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Zamieszczenie natomiast statutu na stronie internetowej szkoły nie czyniło zadość formie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r., nawet jeżeli obecnie dostępna tam dokumentacja jest kompletna. Tym samym należy uznać, że organ nie uchylił się skutecznie od zarzutu pozostawania w bezczynności, a zatem w powyższym zakresie skarga z dnia [...] lutego 2015 r. okazała się zasadna. Należy przy tym wyjaśnić, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jest udostępniana na wniosek. Oznacza to, że zamieszczenie informacji publicznej na stronie internetowej i w konsekwencji udostępnienie jej potencjalnie nieograniczonemu kręgowi odbiorców nie zawsze będzie stanowiło wywiązanie się z obowiązków, jakie nakłada powołana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika bowiem z cytowanego przepisu, jedynie zamieszczenie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej zwalnia organ od obowiązku udzielenia tych danych na wniosek. Tym samym w kontekście rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że umieszczenie statut na stronie internetowej szkoły nie było równoważne z zamieszczeniem go na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, a nadto nie odpowiadało wnioskowi z dnia [...] stycznia 2015 r. Sąd nie przychylił się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze z dnia [...] lutego 2015 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika bowiem, że odpowiedź na pytania nr 2 i 3 wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. została udzielona skarżącemu w piśmie z dnia [...] marca 2015 r., znak [...], oraz załączonych do niego dokumentach. Organ przedłożył bowiem polisę [...] stanowiącą potwierdzenie zawarcia umowy ubezpieczenia grupowego [...], wystawioną na wniosek z dnia [...] czerwca 2014 r. Dokument ten zawiera wszystkie istotne elementy umowy ubezpieczenia, a zatem czyni zadość żądaniu nr 2 zawartemu we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. Poza tym organ przekazał skarżącemu również fakturę nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. dotyczącą świadczenia w dniu [...] grudnia 2014 r. usługi kateringowej na rzecz Szkoły Podstawowej nr [...] w S. We wspomnianym piśmie z dnia [...] marca 2015 r. organ wyjaśnił również, że spotkanie wigilijne pracowników szkoły w dniu [...] grudnia 2014 r. zostało opłacone ze środków szkoły pochodzących z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Informacja ta stanowi z kolei wystarczającą odpowiedź na pytanie nr 3 sformułowane we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. Podsumowując, organ administracji publicznej nie załatwił jak dotąd wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 r. w zakresie udostępnienia statutu szkoły. W tej mierze doszło zatem w rozpatrywanej sprawie do bezczynności. W pozostałym zakresie informacja publiczna została udzielona skarżącemu, choć już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 r. w zakresie udostępnienia statutu szkoły zgodnie z tym wnioskiem w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy. W pozostałym zakresie Sąd umorzył postępowanie na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Postępowanie sądowoadministracyjne stało się bowiem w tej mierze przedmiotowe z uwagi na udzielenie odpowiedzi na pytania nr 2 i 3 zawarte we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. Tym samym w opisanym zakresie ustał także stan bezczynności Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. Sąd stwierdził zarazem w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Omawiane uchybienie organu wiązało się bowiem przede wszystkim z trudnościami w przeprowadzeniu prawidłowej wykładni przepisów powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie wynikało ono zatem z lekceważącego stosunku do prawa. Tym bardziej, że Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w S. udostępnił, choć w niewłaściwej formie, żądane przez skarżącego informacje na stronie internetowej szkoły. Z tych względów Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.