II SAB/Po 27/19

Dnia 25 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska -Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu [...] września 2019 roku sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie wydania kserokopii akt sprawy I. zobowiązuje Komendanta Policji do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 roku, ponowionego pismem z dnia [...] lutego 2018 roku w terminie miesiąca od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie. Przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Policji (zwanego dalej "Komendantem") w zakresie dotyczącym załatwienia wniosku o wydanie kserokopii z akt sprawy [...] Na wstępie trzeba doprecyzować, że choć w skardze M. M. wskazuje, że z żądaniem dotyczącym kserokopii wystąpił [...] lutego 2018 r. (k. 126 akt administracyjnych), to jednak nie ulega wątpliwości, że żądanie to było ponowieniem wniosku złożonego wcześniej – [...] stycznia 2018 r. (por. k. 102 akt administracyjnych). Z tego powodu Sąd przyjął na potrzeby sprawy, że zarzucana organowi bezczynność odnosi się do wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r., ponowionego [...] lutego 2018 r. Złożenie skargi poprzedziły następujące okoliczności. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., [...], [...] Komendant, działając na podstawie art. 12 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 576 ze zm.), wydał M. M. pozwolenie na broń palną do celów łowieckich w liczbie [...] egzemplarzy broni (k. 61 akt administracyjnych). Dnia [...] października 2017 r. do akt posiadacza broni M. M. wpłynęło anonimowe pismo informujące o wątpliwościach dotyczących jego zachowania mogących mieć znaczenie z punktu widzenia prawa dysponowaniem bronią palną (k. 76 akt administracyjnych). Od pism z dnia [...] listopada 2017 r. rozpoczęto czynności zarejestrowane pod numerem [...] w kierunku weryfikacji występowania w stosunku do M. M. okoliczności z art. 18 ust. 1 pkt 1-2 i 4 oraz ust. 5 ustawy o broni i amunicji (zob. pisma na k. 79 i 81 akt administracyjnych). W ramach czynności, poza zapytaniami, zobowiązano między innymi posiadacza broni do dostarczenia aktualnego orzeczenia lekarskiego i psychologicznego potwierdzającego zdolność do dysponowania bronią palną (zob. k. 85 akt administracyjnych). Do akt dalej składano odpowiedź koła łowieckiego, ustaleń policji i orzeczenia psychologiczne oraz lekarskie (k. 90-92 akt administracyjnych). Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. M. M. wystąpił do Komendanta na podstawie art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") o wydanie mu kserokopii całych akt sprawy prowadzonej pod numerem [...] (k. 102 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Komendant poinformował wnioskodawcę, że wydanie żądanej dokumentacji uzależnione jest od przedłożenia dokumentu potwierdzającego uiszczenie opłaty skarbowej. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1827) opłacie skarbowej podlega dokonanie czynności urzędowej na podstawie zgłoszenia lub na wniosek. Dotyczy to poświadczenia zgodności duplikatu, odpisu, wyciągu lub kopii dokonanego przez organa administracji rządowej lub samorządowej, od którego opłata wynosi [...] zł od każdej rozpoczętej strony. Komendant wyliczył, że w przypadku żądanych akt kart jest 133, stąd należy uiścić opłatę w wysokości [...] zł (k. 103 akt administracyjnych). W kolejnym piśmie wyjaśniono skarżącemu, że z aktami może się zapoznać w siedzibie organu w trybie art. 73 § 1 K.p.a., a organ umożliwi mu sporządzenie notatek i odpisów (k. 106 akt administracyjnych). W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. M. M. wyjaśnił, że nie wnosił o wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt (za co naliczono mu opłatę – uw. Sądu), ale występował o wydanie kserokopii dokumentów, a to z kolei oznacza, że ustawa o opłacie skarbowej nie ma zastosowania. Zainteresowany w takim przypadku pokrywa tylko koszty wydania kserokopii (k. 126 akt administracyjnych). Z kolei Komendant w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. wyjaśnił M. M., że zgodnie z art. 73 § 1 i 1a K.p.a. "strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów", a "czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu". Art. 73 § 2 K.p.a. stanowi natomiast, że "strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony". Z przywołanych wyżej regulacji organ wywiódł, że zainteresowany może samodzielnie sporządzań nieuwierzytelnione kopie z akt sprawy, a obowiązkiem organu jest to mu umożliwić. Zdaniem Komendanta z art. 73 K.p.a. nie wynika natomiast obwiązek organu sporządzenia notatek, kopii czy odpisów z akt sprawy i udostępniania ich uprawnionym (k. 130 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. M. M. przedstawił polemikę ze stanowiskiem organu z dnia [...] marca 2018 r. (k. 149-150 akt administracyjnych). W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komendant ponownie wyjaśnił M. M., że w myśl art. 73 ust. 2 K.p.a. strona może żądać wydania tylko uwierzytelnionych odpisów, a to uzależnione jest od uiszczenia opłaty skarbowej. Końcowo organ dodał, że w aktach znajduje się 197 kart, a więc wydanie ich uwierzytelnionych odpisów wymaga uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., [...] zawiadomiono M. M. o przedłużeniu postępowania w sprawie wycofania pozwolenia na broń. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Komendant cofnął M. M. pozwolenie na broń (k. 178 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. M. M. wniósł skargę na bezczynność domagając się zobowiązania Komendanta (błędnie wskazano "W. Centrum Medycyny Pracy [...]" – zob. sprostowanie na k. 36 akt sądowych) do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Komendanta do ukarania odpowiedzialnego pracownika, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak i wreszcie wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (k. 3-4 akt sądowych). Dnia [...] czerwca 2019 r. Komendant złożył uzupełnioną (na wezwanie Sądu) odpowiedź na skargę, domagając się: odrzucenia skargi (wobec braku poprzedzenia jej ponagleniem), względnie jej oddalenia (k. 29-30 akt sądowych). W motywach pisma organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko podkreślając, że można żądań udostępnienia z akt tylko uwierzytelnionych odpisów, a to wiąże się z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie Sąd zaznacza, że nie miał wątpliwości, iż M. M. wyczerpał wymóg wniesienia ponaglenia (art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b P.p.s.a.). Zauważyć należy, że swe żądanie wydania kserokopii z akt sprawy skarżący ponawiał, domagając się jego realizacji (k. 126 akt administracyjnych), a także zwracał się do organu z prośbą o rewizję zajętego stanowiska (k. 149 akt administracyjnych). Pism z dnia [...] lutego 2018 r., a później z [...] kwietnia 2018 r. nie przekazano do właściwego organu wyższego stopnia nad Komendantem, jednak zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że ich charakter pozwala na potraktowanie ich jako ponagleń (na pewno dotyczy to pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r.). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy art. 73 K.p.a. pozwala na wydanie stronie z akt sprawy wyłącznie odpisów uwierzytelnionych jak stanowi art. 73 § 2 K.p.a. (a więc odpłatnych w oparciu o przepisy ustawy o opłacie skarbowej), czy także nakazuje organowi administracji publicznej wydanie nieuwierzytelnionych kserokopii, jeżeli takie jest żądanie zainteresowanego (przy szerokim rozumieniu art. 73 § 1 K.p.a.)? W ocenie Sądu M. M. ma rację, twierdzą, że organ jest obowiązany wydać mu kserokopie z akt sprawy, a kserokopie te nie muszą być uwierzytelnione, a co za tym idzie, ich wydanie nie może być warunkowane uiszczeniem opłaty skarbowej. Powyższa kwestia budziła przez lata kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednak zostały one zażegnane w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2018 r., I OPS [...], [...] 2019, nr [...], poz. 1. W uchwale tej stwierdzono, że "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy". Sąd w niniejszym składzie stanowisko wyrażone w uchwale I OPS [...] w pełni podziela i przyjmuje przedstawioną tam argumentację za swoją (dla przejrzystości wywodu Sąd odstąpił od przytaczania tej argumentacji w niniejszym uzasadnieniu – jest ona bowiem publicznie i dla każdego dostępna w urzędowym publikatorze [...] 2019, nr [...], poz. 1, w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl i bazach prawniczych). Biorąc pod uwagę uchwałę I OPS [...] należy stwierdzić, że Komendant popadł w stan bezczynności nie wydając M. M. – na wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r., ponowiony [...] lutego 2018 r. – kserokopii akt administracyjnych prowadzonych w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń, na początkowym etapie oznaczonych numerem [...] Zamiast wydania akt w wybranej przez skarżącego formie organ "wymuszał" natomiast na skarżącym uiszczenie opłaty skarbowej, co było konsekwencją przyjętego poglądu, że wydaniu podlegać mogą tylko odpisy uwierzytelnione. W tym miejscu konieczne jest poczynienie pewnej uwagi o charakterze proceduralnym. Otóż niniejszą sprawę należy postrzegać nie tylko przez pryzmat art. 73 K.p.a., ale także art. 261 § 1 i 2 K.p.a. Zgodnie z tymi ostatnimi przepisami, jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni (§ 1). Jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana (§ 2). Wskazaną regulację uzupełnia art. 261 § 3 K.p.a., który stanowi, że "Na postanowienie w sprawie zwrotu podania służy zażalenie". W niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie drugi tryb postępowania wskazany w art. 261 § 2 in fine K.p.a., który dotyczy sytuacji, gdy wniesienie opłaty warunkuje dokonanie przez organ administracji określonych czynności w sprawie (konkretnie: czynności materialno-technicznej wydania kserokopii z akt na podstawie art. 73 § 1 K.p.a.). W takim przypadku organ, stwierdzając brak wymaganej opłaty, powstrzymuje się od dokonania wymaganych przepisami czynności. Organ nie może jednak "zwrócić podania" stronie, jak miałoby to miejsce w trybie art. 261 § 2 in medio, co następowałoby w trybie zaskarżalnego postanowienia. Przepisy K.p.a. nie określają w jakiej formie organ administracji ma "zaniechać" czynności z powodu nie uiszczenia opłaty należnej z góry i czy w ogóle powinno mieć to jakąś uzewnętrznioną postać. Można zakładać, że dopuszczalne jest, aby by dokonać tego w formie niezaskarżalnego postanowienia, względnie w drodze informacji skierowanej do strony. Jakąkolwiek jednak by to przybrało postać prawną, z całą pewnością wystąpi skutek w postaci faktycznego zaniechania przez organ dalszych działań. Pojawia się więc pytanie, według jakiego schematu powinna być w takim przypadku realizowana ochrona prawna przed sądem administracyjnym? Czy powinno się kwestionować samo "zaniechanie" organu rozumiane jako czynność, wezwanie o opłatę, czy alternatywnie – należy postawić organowi ogólny zarzut bezczynności? Sąd obecnie orzekający stoi na stanowisku, że najwłaściwszym jest przyjęcie poglądu, że w przypadku zaniechania czynności administracyjnej w powodu, o którym mowa w art. 261 § 2 in fine K.p.a., czyli z powodu nie uiszczenia należnej z góry opłaty, przysługuje skarga na bezczynność organu. Zaznaczyć trzeba, że instytucja z art. 261 § 2 in fine K.p.a. ma zbliżony charakter w swej istocie do "pozostawienia podania bez rozpoznania" w rozumieniu art. 64 § 1 K.p.a. Podobnie bowiem jak w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 1 K.p.a.), zaniechanie czynności (art. 261 § 2 in fine K.p.a.) jest formą negatywną, postacią zaniechania organu, która sama w sobie nie jest odrębnie zaskarżalna. Można więc w kontekście art. 261 § 2 in fine K.p.a. z powodzeniem powołać się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr. 1 poz. 2, w której stwierdzono stanowczo, że "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) [analogicznie: zaniechanie czynności z powodu nie uiszczenia opłaty – przyp. Sądu] przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)". Przenosząc powyższe wyjaśnienia na realia niniejszej sprawy wskazać należy, że Komendant jednoznacznie "zaniechał" dokonania czynności wydania kserokopii z akt administracyjnych w ten sposób, że zażądał uiszczenia z góry opłaty skarbowej, a że ta nie wpłynęła, to nie podjął dalszych działań. Nie ulega więc wątpliwości, że M. M. powinna w takim przypadku przysługiwać skarga na bezczynność, jeżeli kwestionuje on zasadność naliczenia opłaty skarbowej, a zwłaszcza uzależnienia od niej realizacji wniosku. Wracając do początkowego wywodu Sąd uznał, że skarga na bezczynność okazała się zasadna, albowiem Komendant stanął na błędnym stanowisku, że zamiast wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy można wydać nie owe kserokopie, ale wyłącznie odpłatnie odpisy uwierzytelnione i że dalsze czynności warunkowane są uiszczeniem opłaty skarbowej za takie uwierzytelnione odpisy. Zdaniem Sądu wniosek M. M. z dnia [...] stycznia 2018 r., ponowiony [...] lutego 2018 r. o wydanie mu kserokopii z akt [...] powinien być procedowany zgodnie z jego treścią, jako wniosek o wydanie kserokopii, a nie jak wniosek o wydanie odpisów uwierzytelnionych z akt. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zobowiązał Komendanta do załatwienia opisanych żądań M. M. w terminie miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Sąd ubocznie zaznacza, że zobowiązanie orzeczone w punkcie I sentencji wyroku nie powinno być utożsamiane z obowiązkiem wydania kserokopii. Mocą wyroku organ jest obowiązany "załatwić" wniosek o udostępnienie akt, co oznacza, że zachowuje on kompetencję, aby stosownie do uznania wydać kserokopie, względnie odmówić ich wydania. Na marginesie dodać trzeba też, że potraktowanie wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r., ponowionego [...] lutego 2018 r., jako żądania wydania kserokopii z akt sprawy nie oznacza, że zainteresowanego nie można obciążyć kosztami z tym związanymi. Jak można wnioskować z uzasadnienia uchwały I OPS [...] przepisem, który pozwala pobrać koszty sporządzania kserokopii z akt administracyjnych, jest art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Końcowo Sąd zaznacza, że nie stwierdził, aby bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie od dnia wniesienia żądania do dnia orzekania w przedmiocie bezczynności (przewlekłości) organu przez Sąd upłynęło ponad 20 miesięcy, to jednak trzeba mieć świadomość, że niedziałanie Komendanta wynikało wyłącznie z przyjęcia określonego poglądu odnośnie stosowania art. 73 K.p.a. Nie zachodzi więc przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną. Z tej też przyczyny Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. Z uwagi na niewystąpienie, w ocenie Sądu, kwalifikowanego charakteru zaistniałej w niniejszej sprawie zwłoki, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji, aktu czy czynności, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z K.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z uwagi na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie Komendantowi grzywny, Sąd oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd nie mógł uwzględnić wniosku o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika, gdyż nie ma takiej kompetencji (art. 149 P.p.s.a.). O kosztach sądowych nie orzekano, gdyż M. M. był z nich zwolniony. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a.