II SAB/Po 280/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) Asesor WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2026 r. w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność i przewlekłość Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie świadczenia wychowawczego 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 sierpnia 2024 r., znak sprawy [...], postępowanie: [...]; 2. stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie opisanej w punkcie 1; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie opisanej w punkcie 1 miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia z dnia 16 sierpnia 2024 r r., znak sprawy [...], postępowanie nr: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania J. J. (dalej również jako Skarżący) świadczenia wychowawczego na dziecko J. J. na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. Odwolanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący. W dniu 21 marca 2025 r. Skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność i przewleklość. Pismem z dnia 7 października 2025 r. Skarżący wniósł pismo tytułując je jako “odowołanie od decyzji odmownej wypłaty świadczeia 800+ przez Zaklad Ubezpieczeń Społecznych) jak i skarga w związku z naruszeniem terminów określonych w art. 35 K.p.a. W odpowiedzi na skarge organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż skargę można wnieść wyłącznie na decyzje ostateczną wydana po rozpoznaniu odwolania. Ponadto organ wskazał, iż ostatecznie odwolanie strony zostało rozpoznane i zakończyło sie przyznaniem stronie świadczenia zgodnie z pierwotnym wnioskiem. Pismem z dnia 24 listopada 2025 r. Sąd wezwał Skarżącego do sprecyzowania skargi poprzez wskazania czy przedmiotem skargi jest decyzja Zakladu Ubezpieczeń Spolecznych z dnia 16 sierpnia 2024 r. czy też bezczynność i przewlekłość Prezesa Zakladu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania odwolania. W piśmie z dnia 12 grudnia 2025 r. Skarżacy oświadczył, iz wnosi o rozpoznanie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, gdyz skarga w części a stala się bezprzedmiotowa z uwagi na wydanie decyzji o uchyleniu decyzji i przyznaniu świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Ponadto w tym miejscu wskazać należy, iż wobec nieprecyzyjnego charakteru wniesionego pisma zawierającego z jednej strony zarzuty co do decyzji organu I instancji a z drugiej zarzuty co do przewlekłości i bezczynności organu Sąd wezwał Skarżącego do sprecyzowania skargi. W piśmie z dnia 12 grudnia 2025 r. Skarżacy oświadczył, iz wnosi o rozpoznanie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, gdyz skarga w części a stala się bezprzedmiotowa z uwagi na wydanie decyzji o uchyleniu decyzji i przyznaniu świadczenia. Z tych też względów Sąd wniesione pismo zakwalifikował, zgodnie z oświadczeniem Skarżącego, jako skargę na bezczynność i przewleklośc Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozponaniu odwolania. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W tym miejscu wskazać należy, iż złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność czy też przewlekłość organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca wypełniła powyższy wymóg składając stosowne ponaglenie – pismo z dnia 21 marca 2025 r., co potwierdził sam organ w odpowiedzi na skargę. Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca obie postacie opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania. Dokonując rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej jako k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 k.p.a.; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, str. 91). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kierując się powyższym Sąd uznał, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności jak i przewlekłości. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a.. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że decyzją z dnia 16 sierpnia 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko J. J.. Od tej decyzji Skarżący w dniu 23 sierpnia 2024 r. oraz w dniu 29 sierpnia 2024 r. wniósł odwołanie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpoznał odwołanie dnia 6 listopada 2025 r., a więc po wniesieniu skargi (8 października 2025 r. – wpływ skargi do organu). W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż z akt sprawy nie wynika, by od momentu wniesienia odwołania do czasu wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość organ podejmował jakiekolwiek czynności. W toku postępowania organ nie podejmował żadnych innych działań, ani też nie poinformował Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin jej załatwienia oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, czym naruszył dyspozycję art. 36 § 1 k.p.a. Okoliczność ta nabiera szczególnego znaczenia, bowiem wobec braku zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a., termin na rozpoznanie odwołania nie został przedłużony, a w konsekwencji załatwienie sprawy winno nastąpić w terminie wynikającym z 35 § 3 k.p.a. - tj. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W tym terminie organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższe naruszenie terminu wynikającego z przepisów szczególnych do załatwienia niniejszej sprawy jest wystarczającą przesłanką do uznania, że organ dopuścił się bezczynności, przy czym dla stwierdzenia tej kwestii nie ma znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności - czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu administracji publicznej. Przechodząc natomiast do problematyki przewlekłego prowadzenia postępowania powtórzyć należy, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Innymi słowy, przewlekłością pozostaje natomiast, w świetle art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stan, w którym postępowanie administracyjne toczy się dłużej niż dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W powyższym zakresie Sąd zauważa, że organ po wpłynięciu odwołania aż do dnia 6 listopada 2025 r., pomimo wpłynięcia w tym okresie ponaglenia, nie podjął żadnej czynności. Powyższe okoliczności, a w szczególności fakt późnego, już po upływie terminu załatwienia sprawy, podjęcia pierwszej czynności, powoduje, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy należało więc stwierdzić, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności jak i przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). W takiej sytuacji Sąd obowiązany był ocenić - stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu bezczynność, jakiej dopuścił się organ, jak i zaistniała przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Pozostawienie odwołania Skarżącego bez rozpoznania przez 14 miesięcy nie ma uzasadnienia i wskazuje na lekceważenie przepisów prawa przez organ. Podkreślić przy tym należy, że w odpowiedzi na skargę nie naprowadzono żadnych argumentów usprawiedliwiających tak długie i pozbawione wszelkiej aktywności organu rozpatrywanie sprawy. W szczególności organ zignorował obowiązek wynikający z art. 36 k.p.a., zaś rozpatrzenie odwołania nastąpiło dopiero na skutek złożenia skargi na bezczynność. W odniesieniu do takiego stanu rzeczy w niniejszej sprawie - w ocenie Sądu - zasadne jest stwierdzenie naruszenia prawa o takim stopniu intensywności, że zakwalifikowane winno ono zostać jako rażące. W takich warunkach Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność jak i przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Skarga nie zawiera żądania wymierzania organowi grzywny, a Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia jej z urzędu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji, ale już po wniesieniu rozpoznawanej skargi, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 sierpnia 2024 r r., znak sprawy [...], postępowanie: [...], o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.