II SAB/Po 284/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel Sędzia WSA Robert Talaga (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. L. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie świadczenia wychowawczego I. stwierdza bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie rozpoznania odwołania K. L. z dnia 16 stycznia 2025 roku; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpoznania odwołania wskazanego w punkcie pierwszym; IV. przyznaje od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz K. L. sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych. Decyzją z dnia 23 grudnia 2024 r., znak sprawy: [...], postępowanie nr: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "ZUS") odmówił przyznania K. L. (dalej jako: "wnioskodawczyni") prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. Pismem z dnia 16 stycznia 2025 r. (złożonym za pośrednictwem platformy PUE ZUS) wnioskodawczyni wniosła odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "organ"). Pismem z dnia 6 maja 2025 r., złożonym za pośrednictwem platformy PUE ZUS, wnioskodawczyni wystosowała do organu ponaglenie dotyczące braku rozpatrzenia jej odwołania z 16 stycznia 2026 r. Pismem z dnia 18 czerwca 2026 r. wnioskodawczyni ponownie, (za pośrednictwem platformy PUE ZUS), skierowała do organu ponaglenie przedkładając kolejne dokumenty. Pismem z dnia 27 października 2025 r. K. L. (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie nierozpatrzenia odwołania z dnia 15 stycznia 2025 roku od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin w sprawie świadczenia wychowawczego na dziecko. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 §1 k.p.a., art. 83 ust 6-7 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2024 roku, poz. 497 zez m.); art. 54 § 2 p.p.s.a., art. 7 oraz art. 45 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 roku, Nr 61, poz. 284 ze zm.). Skarżąca wniosła o: - zobowiązanie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpoznania odwołania z dnia 16 stycznia 2025 roku w całości w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku; - stwierdzenie bezczynności organu; - zasądzenie sumy pieniężnej z tytułu przewlekłości postępowania na podstawie art. 149 §2 p.p.s.a.; - obciążenie organu kosztami postępowania; - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych na okoliczności sprawy przytoczone w uzasadnieniu skargi, w szczególności z takich dokumentów jak: - zdjęcie [...] paszportu wewnętrznego K. L.; - zdjęcie aktu urodzenia S. D.; - zdjęcie powiadomień o nadaniu numeru PESEL; - paszport [...] K. L.; - paszport [...] S. D.; - zdjęcie zawiadomień o sprawdzeniu danych i ewentualnym usunięciu niezgodności w rejestrze; - zaświadczenie z rejestru PESEL z dnia 11 września 2024 r.; - potwierdzenie złożenia wniosku do ZUS z dnia 10 września 2024 r.; - wezwanie z dnia 07 października 2024 r.; - decyzja z dnia 23 grudnia 2024 r.; - wniosek do Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia 15 stycznia 2025 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 18 listopada 2025 r. Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że po ponownej weryfikacji danych w stosownych rejestrach, decyzją z dnia 3 listopada 2025 r. organ uchylił decyzję ZUS z dnia 23 grudnia 2024 r. i przyznał skarżącej prawo do świadczenia od 1 września 2024 r., tj. od miesiąca w którym złożony został wniosek do 31 maja 2025 r. (koniec okresu świadczeniowego) w pełnej wysokości. Organ powołując się na treść art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazał, że terminów na załatwienie spraw nie wlicza się m.in. opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W związku z licznymi pismami wnoszonymi przez skarżącą organ zobowiązany był do ich wnikliwej oceny oraz weryfikacji, jako mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przez co nie można przyjąć, iż pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "K.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność czy też przewlekłość organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 K.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca wypełniła powyższy wymóg składając stosowne ponaglenie – pismem z dnia 6 maja 2025 r. oraz ponownie pismem z dnia 18 czerwca 2025 r. Przechodząc do meritum sprawy należy zauważyć, że nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Uwzględniając powyższe poglądy, Sad uznał, że organ dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził przesłanek do przeprowadzenia dowodów uzupełniających (wymienionych w części sprawozdawczej uzasadnienia). Uwzględnienie wniosków dowodowych nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym, gdyż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy stwarzał możliwość dokonania oceny zgodności z prawem działania organu. Co więcej, wnioski dowodowe odnosiły się do dokumentów znanych organowi oraz do wydruków zdjęć dokumentów, które nie mogły zostać uznane przez za dowody z dokumentów przed sądem. Ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że decyzją z dnia 23 grudnia 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko S. D.. Decyzja została doręczona skarżącej w dniu 3 stycznia 2025 r. (por. urzędowe potwierdzenie odbioru – k. 87 akt administracyjnych). Pismem z dnia 16 stycznia 2025 r. (z zachowaniem ustawowego terminu) skarżąca wniosła odwołanie (por. urzędowe potwierdzenie odbioru – k. 121 akt administracyjnych). Pismem z dnia 25 stycznia 2025 r. skarżąca złożyła dodatkowe wyjaśnienia i dokumenty w sprawie (por. k. 123-124 akt administracyjnych). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpoznał przedmiotowe odwołanie, wydając decyzję z dnia 3 listopada 2025 r., która została doręczona skarżącej dna 4 listopada 2025 roku (k. 227-231 akt administracyjnych). Podkreślenia wymaga, że miało to miejsce już po wniesieniu skargi na bezczynność do Sądu (datowanej na 27 października 2025 r.). Z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania od momentu wniesienia odwołania do czasu wniesienia skargi na bezczynność organ podejmował w sposób wyraźny czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. W szczególności organ nie zareagował na złożenie przez skarżącą pism ponaglających do rozpoznania złożonego odwołania, ani też nie poinformował skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin jej załatwienia oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, czym naruszył art. 36 § 1 K.p.a. Okoliczność ta miała szczególne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Termin na rozpoznanie odwołania nie został przedłużony, a w konsekwencji załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie wynikającym z 35 § 3 K.p.a., tj. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W tym terminie organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, ani nie podjął czynności mających na celu wyjaśnienie skarżącej przyczyn nierozpoznania odwołania w terminie przewidzianym ustawą. Powyższe naruszenie terminu wynikającego z przepisów dotyczących załatwienia niniejszej sprawy było wystarczającą przesłanką do uznania, że organ dopuścił się bezczynności, przy czym dla stwierdzenia tej kwestii nie miało znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności – czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu administracji publicznej. Niewystarczające było również przedstawienie przez organ dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśnień wskazujących na podejmowane czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Takie działanie nie mogło sanować wcześniejszych zaniechań w zakresie podejmowanych czynności w świetle obowiązujących przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy należało więc stwierdzić, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W takiej sytuacji Sąd obowiązany był również ocenić – stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. – czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu bezczynność, jakiej dopuścił się organ, miała charakter rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo niedokonanie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd zauważa, że odwołanie skarżącej nie zostało rozpoznane przez 10 miesięcy, a organ nie przedstawił żadnych racjonalnych okoliczności, które mogłyby uzasadnić tego rozmiaru zwłokę, co można uznać za na lekceważenie przepisów prawa przez organ. Wskazany w odpowiedzi na skargę argument dotyczący potrzeby dokonania analizy przedkładanej przez skarżącą dokumentów nie może wywołać w zaistniałej sytuacji zamierzonego skutku i nie usprawiedliwia on opieszałości organu oraz braku jakichkolwiek informacji o stanie sprawy. W aktach sprawy nie ma dokumentów wskazujących na podejmowanie przez organ inicjatywy w rozpoznaniu sprawy czy ustaleniu dodatkowych okoliczności przez Prezesa ZUS, a jego wyjaśnienia były spóźnione. W istocie organ zignorował obowiązek wynikający z art. 36 K.p.a., a rozpatrzenie odwołania nastąpiło dopiero po złożeniu skargi na bezczynność. W odniesieniu do takiego stanu rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. Z uwagi na załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji rozpoznającej odwołanie skarżącej, ale już po wniesieniu rozpoznawanej skargi, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia odwołania skarżącej z dnia 16 stycznia 2025 r. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 grudnia 202 r., znak sprawy: [...], postępowanie nr: [...], o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, a także wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, Sąd uznał za zasadne przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w pkt IV sentencji wyroku. Niniejsza sprawa rozpoznana została na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.