II SAB/Po 29/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Policji do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2018 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami, II. stwierdza, że Komendant Policji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] września 2018 r. III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. T. K. (dalej: skarżący), dnia [...] marca 2019 r. złożył skargę na bezczynność Komendanta Policji. Skarżący wskazał, że organ nie udzielił mu żadnej odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, doręczony w dacie [...] września 2018 r. W załączeniu skarżący przesłał treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w którym domagał się podania każdych dat i czasookresów przeprowadzonych wobec funkcjonariuszy poznańskiej policji kursów w zakresie uświadamiania ich o prawach bezdomnych zwierząt oraz o zakresie ochrony prawnej bezdomnych zwierząt ustanowionym przez ustawę "O ochronie zwierząt" a w tym sposobach ochrony praw bezdomnych zwierząt i zakresie tej ochrony praw tych zwierząt, przy czym należało podać: ich ilości i stopnie oraz ich przynależność miejscową. Informacja miała zostać udostępniona poprzez doręczenie skanu własnoręcznie podpisanego pisma, na adres email skarżącego. Wniosek ten, zgodnie z informacją skarżącego, został przez niego nadany w drodze korespondencji mailowej na adres: [...]. Pismem z dnia [...] marca 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, organ wskazał, że korespondencja mailowa, na którą powołuje się skarżący nie dotarła do organu. Ponadto, organ poinformował, że na stronie Biuletynu Informacji Publicznej organu zamieszczono adres mailowy dla korespondencji dotyczącej udostępniania informacji publicznej. Skarżący, w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. wskazał, że kuriozalnym jest usprawiedliwianie swego zaniechania rzekomym nie dotarciem wiadomości email do organu - a tym samym poświadczanie przezeń nieprawdy przed organem publicznym jakim jest sąd. Zdaniem skarżącego, kuriozalnym jest informowanie sądu jakoby adres email o brzmieniu [...]" - na który doręczono wniosek z dnia [...] września 2018 r., miał być adresem nieprawidłowym z rzekomego powodu nie figurowania tego adresu w BIP skarżonego organu - a wobec tego adresem email nieprzeznaczonym do doręczania pism email do organu. Skarżący wyjaśnił, że po doręczeniu ww. emaila do organu (z ww. wnioskiem z dnia [...] września 2018 r.), serwer poczty organu nie wysłał zwrotnej informacji o niedoręczeniu tego emaila z jakiegokolwiek powodu - o czym w przypadku kolizji choćby z powodu złego zapisu adresu lub problemów z siecią każdy serwer pocztowy automatycznie wysyła komunikat o wystąpieniu określonych problemów z doręczeniem, na okoliczność czego można przeprowadzić dowód z tak zwanych "logów" serwera pocztowego organu - czy serwer poczty organu dokonywał zwrotu ww. emaila czy nie lub czy w dacie doręczenia ww. emaila ww. adres organu był aktywny czy nie (da się to ustalić z logów). Skarżący wskazał również, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie warunkuje skutecznego doręczenia wniosku w postaci email od zastosowania jedynie adresu z BIP organu jako jedynego możliwego adresu do doręczeń do organu takiego wniosku, przy czym: obecnie nie jest możliwe potwierdzenie przez skarżącego czy adres email o brzmieniu "[...]" - na który doręczono wniosek z dnia [...] września 2018 r., znajdował się w BIP skarżonego organu - przed późniejszą zmianą organizacyjna strony internetowej organu faktycznie mógł znajdować się tam (obecnie już nie znajduje się), ten adres email także i obecnie wciąż znajduje się na stronie internetowej skarżonego organu jako główny kontaktowy adres email do skarżonego organu (w załączeniu skarżący złożył wydruk tej strony). Skarżący wskazał, że od wielu lat, na tenże ww. adres email skarżonego organu, wielokrotnie także i przed datą [...] września 2018 r. jaki i po tej dacie doręczał do skarżonego organu różne wnioski o udostępnienie informacji publicznej i na wiele z nich otrzymywał odpowiedzi od skarżonego organu (na nie wszystkie z uwagi na niektóre trudne zadawane pytania) - a to oznacza iż skarżony organ stosuje ten adres także i celem składania doń wniosków, a wobec tego wszak trudno zgodzić się ze skarżonym organem jakoby zaniechanie stojące po jego stronie nie wynikało z jego zaniechania. Pełnomocnik skarżącego, w uzupełnieniu jego stanowiska, pismem z dnia [...] października 2019 r. wniósł o: - zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia w przedmiotowej sprawie, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi rażące naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust.1 i art. 13 ustawy o dostępie informacji publicznej, wskazując, że skarżący przesłał wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres mailowy podany na stronie internetowej organu. Przedmiotowy adres jest nadal aktywny w zakładce "dane teleadresowe [...] Wiadomość mailowa skarżącego była opatrzona tytułem "wniosek o udostępnienie informacji publicznej", który w sposób jednoznaczny wskazywał, czego dotyczy przedmiotowa wiadomość. Skarżący uważa, że jeśli nawet organ udostępnił odrębny adres mailowy do składania wniosków w zakresie informacji publicznej, to wysłanie takiego wniosku na inny aktywny adres organu nie uniemożliwia udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi. Wniosek został złożony do właściwego organu, będącego w posiadaniu informacji publicznej, o której udostępnienie wnosił skarżący. Pełnomocnik podkreślił, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Dopuszczalną formą jest także przesłanie wniosku drogą elektroniczną, a wnioskodawca nie ma obowiązku uzyskania potwierdzenia otrzymania wniosku przez organ. Do obowiązków organu należy właściwe zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu w celu zapewnienia odbioru przesłanych na jego adres wniosków (por. postanowienie NSA z 10 września 2015 r., sygn. akt: I OSK 1968/15). Skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji wadliwej organizacji i funkcjonowania organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt: I OSK 2946/15). Ponadto skarżący zwraca uwagę, że organ miał możliwość zapoznania się z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej w dacie otrzymania skargi na bezczynność organu, tj. [...] marca 2019 r., ponieważ do skargi został załączony przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ nie udostępnił wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca organowi dopuszczenie się bezczynności w udzieleniu mu informacji publicznej, o którą wnosił w korespondencji e-mail z dnia [...] września 2018 r. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W pierwszej kolejności, wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, że swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżący skierował do podmiotu, który jest obowiązany do udostępnienia tej informacji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1-3 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240 oraz z 2017 r. poz. 2371), oraz partie polityczne. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.), organem administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1, jest m.in. komendant [...] Policji. W sprawie nie ulega również wątpliwości, że złożony przez skarżącego wniosek, obejmujący kwestie szkolenia funkcjonariuszy policji, dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sprawą publiczną jest bowiem działalność organów władzy publicznej w zakresie wykonywania swoich zadań oraz gospodarowania mieniem publicznym (zob.: Kamińska Irena i Rozbicka-Ostrowska Mirosława. Art. 1. W: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016). Szkolenia i związane z tym kompetencje funkcjonariuszy publicznych dotyczą działalności danej jednostki organizacyjnej policji, informacja na ten temat podlega więc udostępnieniu. Wyjaśnić należy, że z bezczynnością, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot do tego zobowiązany nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialnotechnicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), ani nie wydaje w powyższym terminie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie niekwestionowanym jest, że organ nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ, wyjaśniając przyczyny nieudzielenia skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, wskazuje że korespondencja mailowa, na którą powołuje się skarżący nie dotarła do organu, podkreślając dodatkowo, że na stronie Biuletynu Informacji Publicznej organu zamieszczono adres mailowy dla korespondencji dotyczącej udostępniania informacji publicznej. Wobec powyższego, wyjaśnić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). W judykaturze nakazuje się zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) – i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08). Wyjaśnić też należy, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. post. NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; post. NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15, CBOSA). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; por. też: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. post. NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W przywoływanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 1924/16, postanowienie NSA z dnia 20 października 2017 r., I OSK 1777/17). W rozpoznawanej sprawie skarżący przedstawił wydruk wysłanej do organu w dniu 23 września 2018 r., wiadomości mailowej, w której wnosił o udostępnienie mu informacji publicznej dotyczącej odbytych przez funkcjonariuszy policji szkoleń. W świetle więc powyższych rozważań, stwierdzić należy, że skarżący wykazał fakt złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ natomiast ograniczył się w swoim stanowisku do zaprzeczenia by otrzymał wniosek skarżącego. W ocenie Sądu, wyjaśnienia organu uznać należy za niewystarczające. Z akt sprawy wynika bowiem, że adres mailowy na który wysłany został wniosek jest udostępniony na stronie internetowej organu. Wobec powyższego, organ winien zadbać w sposób należyty o prawidłowe jego funkcjonowanie i regularne kontrolowanie działania (z uwzględnieniem filtrów antyspamowych). Ryzyko wadliwego działania poczty mailowej organu obciąża ten organ a nie skarżącego. Nie jest też wystarczające wskazywanie przez organ na prowadzenie skrzynki pocztowej z przeznaczaniem specjalnie do obsługi wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wykazał bowiem, że adres na jaki wysłał wniosek jest adresem podawanym przez organ (czemu organ nie zaprzeczył). Organ winien więc już we własnym zakresie zapewnić prawidłowy wewnętrzny obieg korespondencji, umożliwiający mu terminową reakcję na otrzymany wniosek. Organizacja obsługi poczty internetowej wewnątrz organu nie może obciążać podmiotów zewnętrznych, realizujących swoje uprawnienie do wnioskowania o informację publiczną. Organ, jedynie zaprzeczając by korespondencja mailowa nadana przez skarżącego do niego dotarła, nie może uwolnić się od odpowiedzialności za nieudzielenie skarżącemu odpowiedzi. Wobec powyższego, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., stwierdził, że Komendant Policji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] września 2018 r. i zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami. W ocenie Sądu, przyczyny dla których organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek nie były jednak nacechowane złą wolą czy uporczywością ze strony organu. Należy mieć także na względzie, że skarżący, po wysłaniu w dniu [...] września 2018 r. wniosku o udostępnienie informacji, aż do dnia złożenia skargi w dniu [...] marca 2018 r. i jej podpisania w dniu [...] kwietnia 2019 r., nie podejmował żadnych działań celem uzyskania od organu żądanej informacji, nie monitował o uzyskanie odpowiedzi. Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził więc, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.