II SAB/Po 3/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Starosty P. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. Zobowiązuje Starostę P. do wydania w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych, rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku A. M. z dnia [..]; II. Zasądza od Starosty P. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem kosztów postępowania. /-/ B. Drzazga /-/ M. Kwiecińska /-/ W. Batorowicz Wnioskiem z dnia 10 marca 2003r. A. M. zwrócił się do Dyrektora [..] w P., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P. o zwrot części niezagospodarowanych działek nr [..] (wcześniej [..] - parcela [..]) i [..] (wcześniej [..] - parcela [..]), które zostały wywłaszczone pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. W dniu 21 marca 2003r. Dyrektor [..] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie nakazał wnioskodawcy dostarczyć w terminie 30 dni aktualną mapę ewidencyjną z wykreślonymi granicami działek nr [..] oraz wypis z rejestru gruntów. Organ w oparciu o przepis art. 36 kpa zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dwóch lat od dnia wszczęcia postępowania. Jako powód przedłużenia terminu załatwienia sprawy podano brak dokumentów oraz konieczność ustalenia (po ich uzyskaniu) aktualnego stanu prawnego i przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzenia oględzin i rozprawy administracyjnej, a także fakt wpływu do organu dużej ilości wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, które należy załatwić wcześniej. W dniu 5 lipca 2004r. organ zawiadomił strony postępowania o terminie oględzin wyznaczonym na dzień 27 lipca 2004r. Następnie postanowieniem z [..] Dyrektor [..] na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał Wojewodzie Wielkopolskiemu według właściwości podanie A. M. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości stanowiących działkę nr [..] i części działek nr [..] z arkusza mapy [..] oraz część działki nr [..] z arkusza mapy [..] z obrębu P. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w uchwale z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt I OPS 1/03 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. W konsekwencji wyłączona jest możliwość załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości nr [..] i części działek nr [..] i [..] z arkusza mapy [..] oraz części działki nr [..] z arkusza mapy [..] z obrębu P. zarówno przez Prezydenta Miasta P., jak i przez upoważnione przez niego osoby w niniejszej sprawie w zakresie z uwagi na fakt, iż nieruchomości te stanowią własność Miasta P. W konsekwencji powyższego postanowieniem z [..] Wojewoda Wielkopolski wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia niniejszej sprawy. Pismem z 27 stycznia 2005r. A. M. wniósł do Wojewody Wielkopolskiego zażalenie na niezałatwienie przez Starostę P. w terminie sprawy zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Wojewoda postanowieniem z dnia [..] wyznaczył Staroście termin załatwienia sprawy do 30 września 2005r. Po zwrocie akt Starosta w dniu 26 sierpnia 2005r. dokonał oględzin, następnie 12 września 2005r. przeprowadził rozprawę administracyjną. Pismem z 23 września 2005r. zawiadomił strony, iż zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i dlatego na podstawie art. 10 § 1 kpa poinformował strony o możliwości zapoznania się z nim oraz wypowiedzenia się co do całości zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. W dniu 30 września 2005r. Starosta zwrócił się do Wojewody o wyrażenie zgody na przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy. Odpowiadając Wojewoda wskazał, że w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstaw prawnych do zmiany postanowienia zobowiązującego organ do rozpatrzenia sprawy. Pomimo powyższego pismem z 18 października 2005r. Starosta zawiadomił strony postępowania, iż termin rozpoznania sprawy został przedłużony do dnia 31 marca 2006r. ze względu na konieczność pozyskania dodatkowej dokumentacji, ewentualne przeprowadzenie postępowania podziałowego mającego na celu wyodrębnienie części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oraz dokonania podziału działki nr [..] z arkusza mapy [..], wydzielenia gruntu zajętego pod ul. S. i infrastrukturę osiedlową. Organ wskazał też, że pismem z 29 września 2005r. pełnomocnik wnioskodawcy M. M. rozszerzyła żądanie zwrotu o część nieruchomości przyległej do działki, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie. W dniu 30 marca 2006r. (pismo niezarejestrowane przez organ, włączone do akt - k. 218 akt adm.) M. M. oświadczyła, iż wyraża zgodę na przedłużenie terminu załatwienia sprawy, dodając, że cofa żądanie zwrotu w stosunku do działek powstałych po dawnej działce nr [..] przejętych przez Skarb Państwa w 1975r. Kolejno pismem z 28 czerwca 2006r. Starosta ponownie i z tym samym uzasadnieniem zawiadomił strony postępowania, iż przedłuża termin rozpoznania sprawy do 31 grudnia 2006r. Wskazał przy tym, że M. M. wyraziła zgodę na przedłużenie terminu rozpoznania sprawy. W dniu 7 sierpnia 2007r. pełnomocnik wnioskodawcy K. K. zwrócił się do Starosty o podanie przyczyn nierozpoczęcia podziału geodezyjnego mającego na celu wyodrębnienie nieruchomości podlegającej zwrotowi. Podniósł, iż z akt sprawy wynika, że mimo upływu kilkunastu miesięcy od zamiaru dokonania przez organ podziału do dnia dzisiejszego podział nie nastąpił, a co więcej nie wykonano podstawowych czynności zmierzających do jego rozpoczęcia. Pismem z dnia 30 sierpnia 2007r. Starosta zawiadomił strony postępowania, że przedłuża termin załatwienia sprawy o kolejne 6 miesięcy, a więc do końca lutego 2008r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania podziałowego. W dniu 22 grudnia 2008r. A. M. reprezentowany przez radcę prawnego K. N. wniósł do Sądu skargę na bezczynność Starosty P. w powyższej sprawie, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 7, 8, 12 § 1, 35 § 3, art. 36, art. 123 § 1 i 2 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania, wskazując na nieusprawiedliwioną bezczynność Starosty od dnia 30 września 2005r., tj. daty końcowej terminu wyznaczonego mu przez Wojewodę na załatwienie sprawy. Nadto podał, że Starosta przekroczył nawet terminy wyznaczone przez siebie do załatwienia niniejszej sprawy, bowiem ostatnio wyznaczony termin upłynął w lutym 2008r. Podkreślił, że postępowanie trwa już blisko sześć lat, pomimo braku obiektywnych trudności. Starosta nie tylko nie wydał decyzji administracyjnej, nie wykonał postanowienia Wojewody dotyczącego terminu załatwienia sprawy, ale też wielokrotnie, przedłużając termin załatwienia sprawy, podawał te same przyczyny zwłoki oraz notorycznie naruszał przepis art. 36 § 1 kpa, zawiadamiając o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy w dowolnie zakreślonych przez siebie terminach. Dodatkowo zawiadomienia doręczane skarżącemu miały charakter pism informujących, mimo, iż zawiadomień wydanych na podstawie art. 36 § 1 i 2 kpa winno się dokonywać w trybie procesowym przewidzianym dla takich czynności, a więc stosownie do treści przepisu art. 123 § 1 i 2 kpa, jako dotyczących kwestii wynikłych w toku postępowania, w formie postanowień. Ponadto, bezskuteczny upływ zakreślonych przez organ terminów narusza zasadę szybkości postępowania wyrażona w art. 12 kpa, a poprzez deprecjonowanie zaufania obywateli do organów Państwa Starosta lekceważy również przepis art. 8 kpa. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniósł też, że zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów Państwa. W ocenie skarżącego Starosta P. w trakcie postępowania nie przedstawił jakichkolwiek istotnych przesłanek, które pozwalałyby na przyjęcie, że niezałatwienie sprawy było w jakikolwiek sposób usprawiedliwione jej okolicznościami, wyjąwszy skandaliczny poziom czynności urzędowych podejmowanych przez funkcjonariuszy działających w imieniu organu. Jego zdaniem dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Obojętne jest wiec, skoro w myśl art. 35 § 1 kpa organ ma działać bez zbędnej zwłoki, czy przekroczenie ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub dokonania czynności ma charakter zawiniony, czy też niezawiniony. W odpowiedzi na skargę Starosta P. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania zgromadził materiał dowodowy oraz przeprowadził oględziny nieruchomości. W związku z tym zaś, iż skłania się do umorzenia postępowania w części dotyczącej niektórych działek wystąpił do [..] z prośbą o przekazanie wypisu i wyrysu z ewidencji. W dniach 12 i 28 listopada 2008r. [..] przekazał aktualne wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów. Organ zapewnił, że niezwłocznie po zwrocie akt przez Sąd przeprowadzone zostanie badanie ksiąg wieczystych i wydane zostanie - zależnie od daty wpisów użytkowania wieczystego do ksiąg wieczystych - decyzja o odmowie bądź umorzeniu postępowania w stosunku do części działek nr [..] z arkusza mapy [..] oraz części działki [..] z arkusza mapy [..]. W stosunku zaś do części działki nr [..] z arkusza mapy [..] organ skłania się do wydania decyzji o jej zwrocie w części niezagospodarowanej. W związku z tym konieczne jest przeprowadzenie jej podziału, które zostanie zlecone na początku 2009r. Starosta zaznaczył, że postępowanie podziałowe jest procedurą długotrwałą, a ponadto w okresie mrozów trudne do przeprowadzenia, jako że nie jest możliwe odszukanie znaków geodezyjnych. Dodatkowo, po zakończeniu podziału niezbędne będzie również oszacowanie wartości zwracanej nieruchomości i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Starosta wyjaśnił też, że przedłużający się termin rozstrzygnięcia niniejszej sprawy spowodowany był bardzo dużą ilością wniosków o zwrot nieruchomości i koniecznością zakończenia postępowań wszczętych wcześniej, również w 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się w oczywisty dla Sądu sposób uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Przez załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego należy rozumieć jej zakończenie nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania przed organem I instancji. Nie budzi wątpliwości, że po wydaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego w dniu [..] postanowienia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy w terminie do 30 września 2005r. aż do dnia wniesienia skargi na bezczynność tj. do 22 grudnia 2008r. (okres przeszło trzech lat) Starosta P. nie załatwił przedmiotowej sprawy. Co więcej nie uczynił tego również do dnia rozpoznania niniejszej skargi, tj. do 21 kwietnia 2009r. Organ wprawdzie w tym czasie podejmował czynności procesowe (przeprowadził oględziny nieruchomości i rozprawę administracyjną, zbierał materiał dowodowy), lecz jego działania charakteryzowały się rażącą opieszałością. Wystarczy dla przykładu podać, że od momentu otrzymania w dniu 1 kwietnia 2005r. postanowienia Wojewody zobowiązującego Starostę do załatwienia sprawy w terminie do 30 września 2005r., Starosta dopiero 16 sierpnia 2005r., a więc po upływie ponad czterech miesięcy, podjął jakiekolwiek czynności procesowe, a mianowicie zawiadomił strony o oględzinach wyznaczonych na dzień 26 sierpnia 2005r. (k. 61 i 62 akt adm.). Zważyć należy, iż takie zachowanie Starosty nie tylko narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące terminów załatwiania spraw oraz uregulowaną w art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania, ale również nie odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego. Stwierdzić bowiem należy, iż z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wywodzi się prawo jednostki do rzetelnej i sprawiedliwej procedury. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 1993r. V SA 250/93 (ONSA 1994, Nr 2, poz. 84) prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego. /.../ W państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania. Dlatego wziąwszy pod uwagę, że przepis art. 35 § 1 kpa gwarantuje stronom załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych w terminie 2 miesięcy, nie można w żaden usprawiedliwić prowadzenia przez Starostę postępowania przez okres przeszło czterech lat, tj. od chwili przekazania mu sprawy postanowieniem Wojewody z dnia 24 stycznia 2005r. do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, a więc do dnia 21 kwietnia 2009r. W ocenie Sądu Starosta błędnie przyjął, iż pomimo wyznaczenia mu przez organ wyższego stopnia terminu załatwienia sprawy, mógł on terminu tego nie zachować, zawiadomić strony w trybie art. 36 § 1 kpa o zwłoce oraz ponownie przedłużyć termin rozpoznania sprawy. Starosta tym samym zakwestionował postanowienie Wojewody z 31 marca 2005r., w którym ten uznał, iż Starosta od momentu wyznaczenia go do załatwienia sprawy postanowieniem z 24 stycznia 2005r. do dnia 31 marca 2005r. pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce. Ponadto całkowicie pominął stanowisko Wojewody wyrażone w odpowiedzi na wniosek o przedłużenie terminu określonego w postanowieniu z 31 marca 2005r. Wojewoda wyraźnie wskazał Staroście, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw prawnych do zmiany tak wyznaczonego terminu. Istotne również jest, iż Starosta informując strony o zwłoce w załatwieniu sprawy nie podał rzeczywistych jej przyczyn. Każdorazowo wyjaśniał, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy wynika z konieczności przeprowadzenia postępowania podziałowego mającego m.in. na celu wyodrębnienie części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. S., terenu zajętego pod PST, zieleń oraz infrastrukturę osiedlową. Z taką argumentacją organ zwrócił się do stron trzykrotnie - w dniu 18 października 2005r. (przedłużając termin do 31 marca 2006r.), w dniu 28 czerwca 2006r. (przedłużając termin do dnia 31 grudnia 2006r.) oraz 30 sierpnia 2007r. (przedłużając termin o kolejne 6 miesięcy). Jednocześnie w żaden sposób nie wyjaśnił jakie przeszkody uniemożliwiły mu w tym okresie (w sumie przeszło dwóch lat) przeprowadzenie postępowania podziałowego. Takie działanie organu można określić jako pozorne, służyło ono bowiem - w przekonaniu Sądu - jedynie bezcelowemu przedłużaniu i tak już trwającego zbyt długo postępowaniu, przy jednoczesnym wprowadzaniu w błąd stron postępowania co do rzeczywiście podejmowanych czynności procesowych. Niewątpliwie zatem uznać można, że działanie Starosty stało w sprzeczności zarówno z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), jak również z zasadą informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 kpa). Sąd podzielił pogląd skarżącego, iż zawiadomienie stron o zwłoce w załatwieniu sprawy winno mieć formę postanowienia, a nie - jak w niniejszej sprawie - pisma informującego. Zawiadomienie takie wpływa bowiem na uprawnienia procesowe stron, a zwłoka w załatwieniu sprawy może stanowić podstawę odpowiedzialności za szkodę na podstawie art. 417 kc (J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, Warszawa 2008, s. 289-291). Ustosunkowując się do oceny niniejszej sprawy wyrażonej przez organ w odpowiedzi na skargę zważyć należy przede wszystkim, że nie można uznać jego zwłoki za usprawiedliwioną z powodu prowadzenia jednocześnie dużej ilości spraw o zwrot nieruchomości. Jak trafnie podniósł skarżący okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Zasadą bowiem jest, iż realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają organu tzw. trudności obiektywne, jak brak etatów lub środków pieniężnych (por. wyrok NSA z 21 grudnia 1999r. V SAB 147/99 oraz wyrok NSA z 20 kwietnia 1998r. IV SAB 179/97, dostępne na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl ). Ponadto wywód Starosty zmierzający do uzasadnienia przyczyn zwłoki, iż postępowanie podziałowe jest procedurą długotrwałą, trudną do przeprowadzenia w okresie mrozów z uwagi na niemożność odszukania znaków geodezyjnych, nijak się nie ma do okoliczności niniejszej sprawy skoro postępowanie to Starosta prowadzi od przeszło czterech lat. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej w zdaniu poprzednim ustawy. /-/ B.Drzazga /-/ M.Kwiecińska /-/ W.Batorowicz MK