II SAB/Po 311/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Y. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca oddala skargę. Pismem z dnia 5 listopada 2025 r. Y. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie polskiego dokumentu podróży, zarzucając mu naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 27 grudnia 2024 r. złożył wniosek o wydanie polskiego dokumentu podróżnego, o którym mowa w art. 252a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r., poz. 1079) - dalej: u.c. Pismem z dnia 14 stycznia 2025 r. organ wezwał skarżącego do uzupełniania braków formalnych wniosku m.in. poprzez przedłożenie potwierdzenia zameldowania na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące celem wykazania, że organ jest wojewodą właściwym ze względu na miejsce pobytu w rozumienie art. 257 u.c. Z uwagi na fakt, że skarżący nie dołączył potwierdzenia o zameldowaniu, organ w dniu 24 marca 2025 r. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Zdaniem skarżącego brak złożenia potwierdzenia zameldowania nie mógł jednak zostać uznany przez organ za brak formalny w rozumieniu art. 64 k.p.a. Ustawa nie przewiduje bowiem wprost konieczności posiadania meldunku lecz wskazuje na to, że organem właściwym w sprawie jest wojewoda ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca. To, że w [...] skarżący stale przebywa i jest to miejsce jego pobytu mogą potwierdzać inne dowody, tj. zezwolenie na pobyt czasowy wydane przez Wojewodę, umowa najmu mieszkania, umowa o pracę, z której wynika, że pracodawca mieści się w [...] itd. Katalog dowodów jest otwarty. Ponadto organ mylnie utożsamia miejsce pobytu z miejscem zameldowania. Jak przy tym wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, skutecznym środkiem na zwalczenie nieuzasadnionego pozostawienia wniosku bez rozpoznania jest skarga na bezczynność. Bezczynność ta ma przy tym w ocenie skarżącego postać rażącą, albowiem organ przekroczył wielokrotnie podstawowy termin do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku stwierdzenia dopuszczalności skargi o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku zostało skierowane do skarżącego możliwie niezwłocznie, bo już w dniu 14 stycznia 2025 r. Precyzyjnie wskazano przy tym zakres wezwania oraz sposób uzupełnienia braków. Braki formalne wniosku nie zostały przez skarżącego uzupełnione, mimo prawidłowego wezwania i upływu terminu przeznaczonego na ich uzupełnienie. W związku z powyższym, Wojewoda z pismem z dnia 24 marca 2025 r. pozostawił rzeczony wniosek bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie wszystkich wskazanych w wezwaniu braków formalnych (tj. brak przedłożenia zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące). Skarżący ani nie przedłożył zaświadczenia ani żadnych wyjaśnień w sprawie konieczności przedłożenia tego dokumentu. Wychodząc przy tym naprzeciw nadmiernemu formalizmowi, Wojewoda samodzielnie zweryfikował, czy pomimo niedołączenia w odpowiedzi na wezwania zaświadczenia o zameldowaniu, takowe zaświadczenie nie figuruje w dostępnych organowi systemach. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Wojewoda nie pozostaje on w bezczynności. W konsekwencji czyni to bezprzedmiotową ocenę, czy opóźnienie miało charakter rażący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności w postępowaniu nr [...] w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży, wszczętym na wniosek skarżącego z dnia 27 grudnia 2024 r., który wpłynął do Wojewody w dniu 2 stycznia 2025 r. W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - dalej: p.p.s.a. skargę – w tym także skargę na bezczynność – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 31 marca 2025 r. wniósł wymagane ponaglenie, które zostało uznane za nieuzasadnione postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 20 listopada 2025 r. W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że Wojewoda w dniu 24 marca 2025 r. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania uznając, że pomimo wezwania nie uzupełnił on braków formalnych tego wniosku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od czasu podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie jednolicie wskazuje się, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowość pozostawienia wniosku bez rozpoznania jest więc elementem badania zarzucanej organowi bezczynności. W rozpoznawanej sprawie kluczowym zadaniem Sądu było więc zbadanie, czy zarzucana w skardze zwłoka Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. W kontekście powyższego w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Pojęcie bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy. Dalej, specyfika postępowania w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży, w myśl art. 229 ust. 1 w zw. z art. 226 pkt 2 oraz art. 231 u.c., wymaga w pierwszej kolejności złożenia przez cudzoziemca wniosku o wydanie takiego dokumentu na formularzu, wraz ze stosownymi załącznikami. Zgodnie z art. 231 ust. 1 tej ustawy, wniosek o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226 (w tym polskiego dokumentu podróży), składa się na formularzu zawierającym: 1) dane cudzoziemca lub informacje, o których mowa w art. 13, 2) dane cudzoziemca lub informacje, o których mowa w art. 13, dotyczące objętych wnioskiem dzieci i innych osób wpisanych do dokumentu podróży - w przypadku wniosku o wydanie lub wymianę polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca albo o wydanie tymczasowego polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, 3) adres zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy trwający ponad 2 miesiące. Cudzoziemiec, składając wniosek, o którym mowa w ust. 1, przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku aktualne fotografie swoją i osób objętych wnioskiem oraz dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych i okoliczności podanych we wniosku (ust. 2 pkt 1 i 2). W szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada lub nie ma możliwości uzyskania dokumentu podróży, zamiast ważnego dokumentu podróży dopuszcza się przedstawienie innego dokumentu potwierdzającego tożsamość cudzoziemca (ust. 3). Jak przy tym wynika z art. 257 u.c., polski dokument podróży dla cudzoziemca wydaje lub odmawia jego wydania, wymienia lub odmawia jego wymiany wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca (ust. 1). Odmowa wydania lub wymiany dokumentu, o którym mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji (ust. 2). Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wskazują w jakim terminie Wojewoda wydaje polski dokument podróży, jednak nie oznacza to, że czynność taka nie podlega żadnym ograniczeniom czasowym. Działanie organu administracji publicznej bez zbędnej zwłoki stanowi bowiem elementarny standard w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Wskazują na to wprost regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego, w których przyjęto zasadę, według której organy mają działać wnikliwe i szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 1 i 2 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.). Zważywszy więc, że przepisy u.c. nie określają terminów rozpatrzenia wniosków o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226 u.c., w tym polskiego dokumentu podróży, należy w tym zakresie przyjąć terminy ogólne dla załatwienia sprawy, wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie wniosek wszczynający postępowanie wpłynął do organu w dniu 2 stycznia 2025 r., co oznacza, że organ miał co do zasady miesiąc, a maksymalnie dwa miesiące na załatwienie sprawy. Podczas biegu terminu organ pismem z dnia 14 stycznia 2025 r. wezwał przy tym skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku m.in. poprzez uzupełnienia potwierdzenia zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy trwający ponad 2 miesiące, w terminie 14 dni od dnia odebrania wezwania. Skoro przy tym wezwanie zostało odebrane w dniu 20 stycznia 2025 r., do terminu rozpoznania sprawy nie wliczał się okres od dnia 14 stycznia 2026 r. do dnia 3 lutego 2026 r. Wobec braku uzupełnienia wszystkich braków formalnych wniosku, ostatecznie pismem z dnia 24 marca 2025 r. Wojewoda pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. I choć samo pismo z dnia 24 marca 2025 r. mogło zostać sporządzone wcześniej, skoro w dniu 3 lutego 2026 r. upływał termin uzupełnienia braków formalnych wniosku, to wbrew zarzutom skargi rozstrzygnięcie to jest prawidłowe. Zauważenia wymaga, że w cytowanym wyżej art. 231 ust. 1 pkt 3 u.c. mowa jest o "adresie zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy trwający ponad dwa miesiące", a nie o adresie (miejscu) zamieszkania (pobytu). Potwierdza to formularz wniosku, w którym litera C dotyczy adresu zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy trwający ponad 2 miesiące. Z akt sprawy wynika, że skarżący wpisał w rubrykę C formularza adres ul. [...] w [...]. Skoro przy tym na mocy art. 231 ust. 2 pkt 2 u.c. cudzoziemiec jest zobowiązany dołączyć do wniosku dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych i okoliczności podanych we wniosku, a skarżący nie przedłożył do wniosku żadnego dokumentu, który potwierdzałby adres zameldowania, organ był zobowiązany i uprawniony aby wezwać skarżącego do przedłożenia potwierdzenia zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy trwając ponad 2 miesiące pod wskazanym adresem. Na mocy art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2025 r., poz. 274) - dalej: u.e.l., dokumentem potwierdzającym zameldowanie jest zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały lub na pobyt czasowy. Obowiązek meldunkowy dotyczy przy tym tak samo cudzoziemców, jak i obywateli polskich, co wynika z art. 40 u.e.l. W aktach sprawy znajduje się co prawda kopia decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy i wykonywanie pracy dla przedsiębiorcy I. C. "[...]" ul. [...], [...], ale nie stanowi to potwierdzenia adresu zameldowania, a co najwyżej uprawdopodabnia miejscowość zamieszkania (choć niekoniecznie). Ponadto adres zameldowania nie został wskazany na wydanej skarżącemu karcie pobytu, której kopia znajduje się w aktach sprawy, choć karta ta zawiera rubrykę dotyczącą adresu zameldowania. W odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku skarżący przedłożył natomiast zamiast zaświadczenia o zameldowaniu zaświadczenie o miejscu zamieszkania lub siedzibie dla celów podatkowych, które poświadcza miejsce zamieszkania, a nie miejsce zameldowania i które zostało wydane w dniu 19 maja 2022 r. Po upływie terminu do uzupełnienia wniosku organ był więc uprawniony do pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania. Z akt sprawy wynika, że przed pozostawieniem wniosku bez rozpoznania organ podjął jednak ponadstandardowe działania celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i samodzielnie w bazie Źródło zweryfikował, czy skarżący jest zameldowany, a jeśli tak, to pod jakim adresem. Ze znajdującej się w aktach informacji z dnia 19 marca 2025 r. wynika jednak, że w bazie brak jest aktualnych danych na temat zameldowania na pobyt stały lub czasowy skarżącego, natomiast pod adresem zameldowania, który skarżący wpisał we wniosku, skarżący deklarował pobyt wyłącznie do dnia 30 kwietnia 2022 r. Końcowo wskazać należy, że skarżący błędnie utożsamia wezwanie go do przedłożenia potwierdzenia zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy trwający ponad 2 miesiące z koniecznością ustalenia przez Wojewodę, czy jest organem właściwym do wydania dokumentu w rozumieniu art. 257 u.c., w którym mowa jest o "miejscu pobytu cudzoziemca". Wezwanie w tym zakresie zostało wystosowane do skarżącego na podstawie przepisów art. 231 ust. 1 pkt 3 i art. 231 ust. 2 u.c., co też jasno wynika z podstawy prawnej wskazanej w wezwaniu. Z tych wszystkich powodów pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania, co też nastąpiło w piśmie z dnia 24 marca 2025 r., należało uznać za prawidłowe, a skarga na bezczynność, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji. Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.