II SAB/Po 32/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Szaniecka po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym skargi C.E. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości postanawia: odrzucić skargę /-/ J. Szaniecka II SAB/PO 32/13 UZASADNIENIE Pismem z dnia 25 lutego 2013 r. C.E. złożył skargę, w której domagał się ukarania Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej zwanego "Burmistrzem") karą grzywny za celowe uchylanie się przez ponad trzy lata od wykonania prawomocnej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 marca 2001 r., [...] (dalej powoływana jako "decyzja z dnia 26 marca 2001 r.) stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia 22 kwietnia 1982 r., [...] o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej działkę 1086 w Szamotułach. Do skargi C.E. dołączył pismo z dnia 10 stycznia 2013 r. zatytułowane jako "skarga" i adresowane do Wojewody Wielkopolskiego, które 17 stycznia 2013 r. wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu. W piśmie tym skarżący również domagał się wykonania decyzji z dnia 26 marca 2001 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 10 kwietnia 2013 r. Burmistrz wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał w pierwszej kolejności, że skarżący nie wykazał interesu prawnego we wniesieniu skargi na bezczynność. Odnosząc się do zarzutów skargi Burmistrz zaznaczył, że wynikają one z niezrozumienia pod względem faktycznym i prawnym sytuacji związanej ze skutkami prawnymi decyzji z dnia 26 marca 2001 r. Decyzją tą stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczającej dawnego właściciela działki 1086, zajętej pod targowisko miejskie, ze względu na jej niewykorzystanie na wskazany w decyzji wywłaszczeniowej cel publiczny. Po stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej Gmina S. podjęła działania zmierzające do wydania jej aktualnym właścicielom nieruchomości objętej decyzją. Nieruchomość ta była geodezyjnie scalona, dlatego Burmistrz przeprowadził z urzędu postępowanie podziałowe, doprowadzając do jej geodezyjnego rozdzielenia. O fakcie tym była informowana W.E.. Burmistrz zaznaczył też, że wskazywał, iż nieruchomość wydał w taki sposób, że jakiekolwiek jednostki gminne z niej nie korzystają, a więc została ona przekazana do wykonywania uprawnień właścicielskich W.E.. Pomimo to W.E. lub inne osoby żądały konsekwentnie wydania nieruchomości, żądając dodatkowo wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z niej. W dalszej części odpowiedzi na skargę Burmistrz podniósł, że wbrew twierdzeniom C.E., Gmina niezwłocznie po uprawomocnieniu się decyzji nieruchomość wydała. Odnosząc się natomiast do kwestii ujawnienia własności w księdze wieczystej organ zaznaczył, że w żaden sposób brak tego ujawnienia nie blokuje możliwości wykonywania przez właściciela uprawnień właścicielskich. Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, to właściciel nieruchomości jest obowiązany do niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swojego prawa w księdze wieczystej Zarządzeniem z dnia 20 maja 2013 r. Sąd polecił wezwać C.E. do wyjaśnienia w terminie 7 dni, czy skargę na bezczynność organu wraz z wnioskiem o wymierzenie grzywny wniósł w imieniu własnym, czy w imieniu swojej żony W.E.. Sąd zaznaczył przy tym, że w przypadku wniesienia skargi w imieniu własnym C.E. powinien podać, czy przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości. Pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. C.E. poinformował, że skargę na bezczynność wniósł w imieniu własnym oraz, że przysługuje mu, tak jak i żonie, tytuł prawny do opisanej w skardze nieruchomości. Zarządzeniem z dnia 12 lipca 2013 r. Sąd polecił wezwać C.E. do wyjaśnienia – w terminie 7 dni – czy jego skarga z dnia 25 lutego 2013 r. jest skargą na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie braku podjęcia przez wskazany organ działań zmierzających do zwrotu nieruchomości opisanej w skardze jej właścicielom, a wywłaszczonym na podstawie decyzji, której stwierdzono nieważność, względnie czy jest skargą na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2009 r., I SA/Wa 1290/07, ewentualnie, czy skarżący wniósł dwie skargi w wyżej opisanym przedmiocie. Jednocześnie Sąd polecił poinformować C.E., że w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie uzna, że przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S.. W piśmie z dnia 7 sierpnia 2013 r. C.E. wniósł "o bezzwłoczne przekazanie jego skargi z dnia 25 lutego 2013 r. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. do Sądu działającego zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (...)". W tym miejscu trzeba też zasygnalizować, że w powyższym piśmie C.E. wystąpił o wyłączenie Sędziów II Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Na wezwanie Sądu nie wskazał jednak jakich Sędziów dotyczy wniosek, stąd 26 września 2013 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pozostawił wniosek bez rozpoznania. C.E. wniósł następnie zażalenie na zarządzenie z dnia 26 września 2013 r. Zarządzeniem z dnia 30 października 2013 r. Przewodniczący Wydziału wezwał C.E. do uiszczenia wpisu w wysokości 100 zł w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia zażalenia. Zarządzeniem z dnia 13 listopada 2013 r. Przewodniczący Wydziału uchylił to zarządzenie. Pismem z dnia 8 grudnia 2013 r. C.E. wniósł zażalenie na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 30 października 2013 r. (w przedmiocie wezwania do uiszczenia wpisu), a pismem z dnia 9 grudnia 2013 r. zażalenie na zarządzenie z dnia 13 listopada 2013 r. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił zażalenie C.E. na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 30 października 2013 r. Stwierdził bowiem, iż zażalenie to zostało złożone po terminie do jego wniesienia. Następnie przedstawił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania zażalenie C.E. na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 26 września 2013 r. (o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wyłączenie Sędziów) oraz zażalenie na zarządzenie z dnia 13 listopada 2013 r. (o uchyleniu zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia wpisu). Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2014 r., I OZ 33/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarządzenie z dnia 13 listopada 2013 r. o uchyleniu zarządzenia z dnia 30 października 2013 r. w przedmiocie wezwania skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego. Uznał bowiem, że zażalenie na zarządzenie o pozostawieniu pisma bez rozpoznania jest objęte wpisem. W konsekwencji czego Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał zażalenia C.E. na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 26 września 2013 r. (o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wyłączenie Sędziów), a postanowieniem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. I OZ 32/14, zwrócił je Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu w celu usunięcia dostrzeżonych braków (pobrania wpisu od skarżącego). W następstwie tego Przewodniczący Wydziału II tego Sądu ponownie wezwał C.E. do wykonania zarządzenia z dnia 30 października 2013 r., to jest do uiszczenia wpisu od zażalenia na zarządzenie z dnia 26 września 2013 r. w kwocie 100 zł – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia zażalenia. C.E. nie wykonał wezwania pomimo, że zostało ono skutecznie doręczone 4 marca 2014 r. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2014 r., na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."), odrzucił zażalenie C.E. na zarządzenie z dnia 26 września 2013 r. Zażalenie na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r., I OZ 482/14. W związku z bezskutecznością wniosku o wyłączenie Sędziów II Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu obecnie zachodzi podstawa do rozpoznania skargi C.E. z dnia 25 lutego 2013 r. Trzeba przypomnieć, że wolą skarżącego skarga ta została sprecyzowana jako skarga na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Sąd w pierwszej kolejności zwraca uwagę, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w zakresie wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 marca 2001 r., [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia 22 kwietnia 1982 r., [...] o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej działkę 1086 w Szamotułach była już raz przedmiotem zaskarżenia z inicjatywy W.E.. Skargę tej skarżącej (małżonki C.E.) odrzucono postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2012 r., II SAB/Po 57/12. Sąd w tym składzie co do zasady podziela stanowisko zawarte w tym postanowieniu i akceptuje przedstawioną argumentację. Argumentacja ta pozostaje w dużej mierze aktualna także w odniesieniu do tej sprawy, stąd Sąd powołuje ją jako swoją. W tym miejscu należy uzupełniająco zwraca uwagę, że nie ma tożsamości podmiotowej pomiędzy niniejszą sprawą a sprawą II SAB/Po 57/12. C.E. w tej sprawie występuje samodzielnie i we własnym imieniu. Powołuje się przy tym na przysługujące mu prawo własności – twierdzi on, że przysługują ma takie same prawa do nieruchomości, której dotyczyła decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 marca 2001 r., [...], jak prawa jego małżonki W.E. (tak wskazał skarżący w piśmie z dnia 17 czerwca 2013 r. – zob. k. 36 akt sądowych). Zachodzi zatem konieczność odrębnego rozważenia dopuszczalności jego skargi. Skarżący samodzielnie wyczerpał też tryb warunkujący wniesienie skargi, domagając się w piśmie z dnia 10 stycznia 2013 r. wykonania decyzji. Pismo to wypełnia znamiona zażalenia na bezczynność. Zgodnie z treścią art. 184 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej wyłącznie w zakresie określonym w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność zasadnicze znaczenie ma art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zgodnie z którym skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek wydać decyzję, postanowienie lub dokonać innej czynności rozstrzygającej o prawach i obowiązkach stron – a działań tych nie podejmuje. Skarga może zatem dotyczyć tylko i wyłącznie takiej sytuacji, w której organ na wniosek uprawnionej strony nie wszczyna postępowania administracyjnego, chociaż powinien, lub nie podejmuje czynności w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem skarżyć bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy nie ma on podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego oraz do działania w formie władczej w zakresie swoich kompetencji i właściwości. Tym samym skarga na bezczynność jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Z akt postępowania sądowego i administracyjnego wynika, że skarżący kwestionuje bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w zakresie doprowadzenia do takiego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, aby możliwe było jej objęcie we władanie przez właścicieli. Skarżącemu chodzi przede wszystkim o odwrócenie skutków decyzji wywłaszczeniowej, w tym także wpisanie prawowitych właścicieli do księgi wieczystej. W swej skardze C.E. koncentruje się na wykazaniu, że obowiązkiem Burmistrza Miasta i Gminy S. było i jest wystąpienie do sądu wieczystoksięgowego o uregulowanie stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości, wobec faktu, że decyzja wywłaszczeniowa została unieważniona. Skarżący uważa, że w sytuacji nie podjęcia tych czynności przysługuje mu prawo do żądania wymierzenia organowi grzywny z tytułu bezczynności. Przed wyjaśnieniem kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność organu w zakresie opisanym przez C.E. wspomnieć też należy, że po wydaniu decyzji przez Wojewodę Wielkopolskiego, którą stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z 1982 r., żądania dotyczące działań Burmistrz Miasta i Gminy S. składała również małżonka C.E. – W.E.. Sąd stwierdza, że żadne z czynności, które zdaniem C.E. powinny być wykonane przez organ po decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 marca 2001 r. (zakres przedmiotowy skargi) nie zaliczają się do działań władczych z zakresu administracji publicznej, które byłyby objęte kognicją sądu administracyjnego, względnie ze względu na niepodjęcie których można by wystosować skargę na bezczynność. Również żadne z żądań W.E. (o czym wspomniano powyżej) nie wszczęło jakiegokolwiek postępowania administracyjnego objętego kognicją sądu administracyjnego, w którym C.E. miałby status strony uprawnionej do realizacji swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym (w tym złożenia skargi na bezczynność). Niewątpliwie decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości jest zdarzeniem w sferze prawa cywilnego i może stanowić podstawę do objęcia nieruchomości w posiadanie, stosownie do art. 336 K.c. Z kolei stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wywołuje skutki ex tunc, od chwili wydania unieważnionej nim decyzji. Nauka prawa postępowania administracyjnego przyjmuje, że unieważnienie powoduje zniesienie wszystkich skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą jedną z wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 K.p.a., co w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oznacza, że właściciel nieruchomości nie został nigdy pozbawiony jej własności (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 281 i 426). Przepisy szeroko pojętego administracyjnego prawa materialnego, w tym przepisy obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), nie regulują materii, której istoty dotyczy skarga C.E.. Skuteczność oraz wykonalność decyzji administracyjnej nie przejawia się każdorazowo w obszarze prawa administracyjnego, lecz w konkretnym stanie faktycznym wywiera ona wpływ na uprawnienia strony, w tym regulowane przez prawo cywilne. Przykładem tego rodzaju sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, jest oddziaływanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości na związane z nią prawa rzeczowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że "odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r., I SA 1796/00, Lex nr 81755, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., I OSK 1084/09, Lex nr 594882, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2008 r., I SA/Wa 236/08, Lex nr 533614). Jeżeli zatem cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny w tym znaczeniu, że nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych decyzji administracyjnej w trybie postępowania administracyjnego. Problematyka ochrony prawa własności uregulowana została w dziale V tytułu I księgi II K.c. Zgodnie z art. 222 § 1 k.c., właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, ażeby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą. Roszczenie o udzielenie ochrony prawnej o charakterze windykatoryjnym ma charakter cywilnoprawny, niezależnie od tego, czy u jego podstaw znajduje się decyzja administracyjna czy też innego rodzaju czynności prawne. To prawo cywilne, chronione w procesie cywilnym przed sądem powszechnym, reguluje skutki naruszenia prawa własności i usunięcie skutków naruszenia, w tym w wyniku działania organów państwowych (za: T. Dybowski, Ochrona własności w polskim prawie cywilnym. Rei vindicatio – actio negatoria, Warszawa 1969, s. 100, 104-105; E. Gniewek, Komentarz do art. 222 kc, pkt 1.1-1.7, Lex Omega). Skoro w omawianym przypadku doszło do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a jednocześnie skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy S. w zakresie niepodejmowania działań w celu odwrócenia skutków tej decyzji, to żądanie należy zakwalifikować wyłącznie jako cywilne. W konsekwencji uznać należy, że czynności, które zdaniem C.E. powinny być podjęte przez Burmistrza Miasta i Gminy S. po wydaniu przez Wojewodę Decyzji z dnia 26 marca 2001 r., [...] nie obejmują czynności z zakresu administracji publicznej, zatem nie ma też podstaw do twierdzenia o pozostawaniu przez ten organ w bezczynności we władczym załatwieniu sprawy. Sąd zwraca też uwagę, że nie ma administracyjnoprawnego charakteru obowiązek wieczystoksięgowy, który zdaniem C.E. ciąży na Burmistrzu Miasta i Gminy S. i w zakresie którego – w ocenie skarżącego – organ pozostaje w bezczynności. C.E. domaga się, aby to Burmistrz złożył wniosek do sądu wieczystoksięgowego mający na celu ujawnienie "odzyskanego" przez niego prawa własności. Kwestie te regulują przepisy z zakresu szeroko rozumianego prawa cywilnego. Można jedynie na marginesie zasygnalizować, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) to "właściciel nieruchomości jest obowiązany do niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej". Jak wskazuje się w doktrynie, obowiązek ten jest wyłączony jedynie w przypadku opisanym w art. 92 § 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), to jest, gdy przeniesienie własności następuje w formie w formie aktu notarialnego (E. Bałan-Gonciarz i H. Ciepła, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Komentarz po nowelizacji prawa hipotecznego. Wzory wniosków o wpis. Wzory wpisów do księgi wieczystej, Warszawa 2011, wyd. el. Lex Omega). W innych przypadkach własność nieruchomości w księdze wieczystej ujawnia właściciel (E. Bałan-Gonciarz, H. Ciepła w wyżej wymienionym opracowaniu wprost wskazują, iż do takich przypadków zalicza się właśnie "odzyskanie wywłaszczonej nieruchomości"). Reasumując stwierdzić należy, że sprawa o wydanie nieruchomości wywłaszczonej w sytuacji, gdy decyzja o wywłaszczeniu została wyeliminowania z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, ma charakter cywilny i nie pozostaje we właściwości organów administracji publicznej. Dotyczy to także zagadnień wieczystoksięgowych. W konsekwencji nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu administracji w zakresie "wykonania" decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej, wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. /-/ J. Szaniecka .