II SAB/Po 35/22

Dnia 26 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Reprezentowana przez Prezesa Zarządu M. S. Spółka K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wywiodła w dniu [...] grudnia 2021 r. (data wniesienia dokumentu elektronicznego do organu) za pośrednictwem Wojewody [...] skargę na bezczynność tegoż organu w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca A. R. S.. Skarga wniesiona została w formie opatrzonego podpisem elektronicznym pisma ogólnego zatytułowanego skarga, w którym wskazano, iż stanowi ono skargę na bezczynność Wojewody Wielopolskiego w sprawie o nieznanej stronie sygnaturze, z wniosku Spółki K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. , dotyczącej zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca A. R. S. (w piśmie wskazano datę urodzenia cudzoziemca i numer jego paszportu). W skardze wskazano, iż dołączone są do niej 3 załączniki: skarga, potwierdzenie opłaty sądowej i wniosek o tryb uproszczony, jednakże faktycznie do skargi dołączono jedynie dwa nieopatrzone podpisami elektronicznymi załączniki w postaci potwierdzenia wniesienia opłaty sadowej i wniosku o o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Po wpłynięciu skargi do organu, Wojewoda w dniu [...] grudnia 2021 r. wydał w sprawie o sygn. [...] decyzję zezwalającą na pracę cudzoziemca - obywatelki B. A. Rivera S. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zezwolenie typ A nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej nieuwzględnienie. Organ wyjaśnił, że [...] listopada 2021 r. K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemki A. R. S.; wniosek został opatrzony potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP i złożony za pośrednictwem portalu praca.gov.pl. Wojewoda podniósł, że niezałatwienie sprawy w terminie miesiąca od złożenia wniosku nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków, ale wynikiem lawinowego i stale utrzymującego się wzrostu liczby składanych wniosków w sprawie udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pracę, a także sytuacją spowodowaną epidemią [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno -technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Rozpatrując niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że nie było podstaw do odrzucenia skargi, czy też wzywania strony do jej uzupełnienia, albowiem pismo przewodnie zatytułowane: "Skarga" zawiera w sobie dokładne określenie przedmiotu zaskarżenia, w tym w szczególności wskazanie iż jest to skarga na bezczynność, wskazanie skarżonego organu, wskazanie danych identyfikujących jednoznacznie postępowanie w którym w ocenie skarżącego dojść miało do naruszającego jego interes prawny bezczynności, poprzez wskazanie przedmiotu, wnioskodawcy i danych cudzoziemca, którego pozwolenie na prace typu A miało dotyczyć, jak też wskazanie adresu i nr PESEL skarżącego. Nie budzi zatem wątpliwości, iż opatrzone podpisem elektronicznym pismo zatytułowane Skarga odpowiada wszystkim wymogom formalnym wynikającym z art. 57 § 1 oraz art. 46 § 1 i § 2 P.p.s.a. Nadto pismo to zostało prawidłowo wniesione za pośrednictwem organu, którego bezczynność został zaskarżona. Co za tym idzie już sama treść pisma ogólnego zatytułowanego skarga ystarczyła do nadania mu dalszego biegu jako skargi samej w sobie i rozpoznania jej merytorycznie, niezależnie od braku wskazywanego w nim, acz nie dołączonego do niego załącznika również zatytułowanego "Skarga". Dalej wskazać należy, iż w momencie wniesienia skargi i jej wpływu do organu sprawa nie była jeszcze załatwiona poprzez wydanie odpowiedniego aktu. Z metryki sprawy wynika, że najpierw w dniu [...] grudnia 2021 r. wpłynęła do organu skarga na bezczynność, a następnie została wydana decyzja zezwalająca cudzoziemcowi na pracę (zezwolenie typ A nr [...] datowane na [...] grudnia 2021 r., lecz jak wynika z metryki sprawy wydane [...] grudnia 2021 r.). Decyzja ta została wysłana do wnioskodawcy [...] stycznia 2022 r. W takim stanie rzeczy należało uznać, że skarga na bezczynność została w kontrolowanej wniesiona przed wydaniem przez organ decyzji kończącej postępowanie. Skarga nie została wprawdzie w niniejszej sprawie poprzedzona wniesieniem ponaglenia, jednakże nie stanowiło to przesłanki jej odrzucenia, albowiem zgodnie z art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2021 r., poz. 1100, z późn. zm.) przepisów art. 37 K.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m tejże ustawy. Następnie zauważyć należy, że w sytuacji, gdy przed rozpoznaniem niniejszej sprawy przez tutejszy Sąd wniosek strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę został załatwiony i zezwolenie na pracę dla cudzoziemca zostało wydane, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji, w tym zakresie podlegało ono umorzeniu. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę przed datą wyrokowania przez sąd w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia sądu od zbadania i orzeczenia, czy w sprawie zaistniała bezczynność organu – a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Przechodząc do badania, czy w sprawie doszło do bezczynności organu w pierwszej kolejności wskazać trzeba na to, że w myśl art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do zadań wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei według treści art. 88a ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Poza tym w art. 88j ust. 1 tejże ustawy prawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, obowiązują terminy procesowe określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z przepisów zawartych w art. 35 § 1-3 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy tym, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe wynika z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. W kontrolowanej sprawie wniosek strony skarżącej z dnia [...] listopada 2021 r. (data wniesienia za pośrednictwem portalu praca.gov.pl) o wydanie zezwolenia typ A na pracę cudzoziemca – obywatelki [...], wpłynął do Wojewody w tym samym dniu. Wniosek ten został załatwiony decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., a więc po upływie 1,5 miesięca od daty wpływu wniosku do organu. Nie bez znaczenia pozostaje, iż pomimo wydania decyzji datowanej na [...] grudnia 2021 r. organ wysłał ją do strony dopiero [...] stycznia 2022 r. Z całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że sprawa nie była skomplikowana. W przekonaniu Sądu powinna ona zostać załatwiona niezwłocznie, najpóźniej w terminie miesiąca. Już od dnia [...] listopada 2021 r. organ dysponował kompletnym wnioskiem. W wyniku weryfikacji formalnej wniosku organ nie wezwał strony do uzupełnienia podania ani nie podjął innych czynności, które usprawiedliwiałyby zwłokę w załatwieniu sprawy. Z metryki sprawy (spisu czynności podjętych w postępowaniu) wynika, że wniosek został zarejestrowany [...] listopada 2021 r.; [...] grudnia 2021 r. odnotowano wpływ skargi, a następnie [...] lub [...] grudnia 2021 r. – okoliczność ta pozostaje niejasna, aczkolwiek nie ma to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi na bezczynność organu, wydanie decyzji, którą jednakże wysłano do strony dopiero [...] stycznia 2022 r. Poza tym odnotowano na wniosku fakt sprawdzenia w wykazie osób niepożądanych w dniu [...] grudnia 2021 r. Z akt sprawy wynika również, że organ nie informował strony o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał kolejnego terminu załatwienia sprawy. Niewątpliwie zatem organ dopuścił się trzytygodniowej bezczynności w załatwieniu wniosku. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie załatwia sprawy i nie informuje strony o przyczynie takiego stanu rzeczy. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, zauważyć przyjdzie, że ewentualne problemy kadrowo-organizacyjne wynikające z dużej liczby spraw (znaczącego wzrostu wpływu liczby wniosków w sprawach cudzoziemców), znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niepodjęcia przez organ czynności procesowych w ustawowo przewidzianych terminach. Okoliczności te mogą być brane pod uwagę jedynie przy ocenie, czy zwłoka organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało rażącego charakteru. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Kwalifikując w rozpatrywanej sprawie stan bezczynności jako zwłokę organu, która nie naruszała prawa w sposób rażący, Sąd uwzględnił, że stan bezczynności trwał krótko, a organ błyskawicznie zareagował na wniesioną skargę na bezczynność pozytywnie rozpatrując wniosek strony skarżącej. Nadto przyczynach zaistniałej zwłoki Sąd nie dopatrzył się znamion złej woli organu. Sąd wziął pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. W tym stanie rzeczy, Sąd w pkt II i III sentencji wyroku stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej należało natomiast umorzyć, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji. Przedmiotowy wniosek z dnia [...] listopada 2021 r. został już bowiem merytorycznie rozpatrzony, a tym samym sprawa została załatwiona. Badając z urzędu kwestię wymierzenia organowi grzywny, jak i zasądzenia od organu sumy pieniężnej, Sąd doszedł do wniosku, że w sprawie brak przesłanek dla stosowania tego rodzaju fakultatywnych środków. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zastosowanie środków, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., nie jest celowe, bowiem organ żądaną decyzję wydał, a okres jego bezczynności nie był długi, jak również Sąd nie stwierdził po stronie organu rażącego naruszenia prawa. Dlatego, mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie zastosował w sprawie omawianych środków oddziaływania o charakterze finansowym. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt IV wyroku na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł. Sąd orzekł w tym zakresie z urzędu, mimo braku odpowiedniego wniosku w skardze w oparciu o art. 210 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.