II SAB/Po 36/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta K. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości; I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że Burmistrz Gminy i Miasta K. dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. IV. wymierza Burmistrzowi Gminy i Miasta K. grzywnę w wysokości 200,- (dwieście) złotych, V. zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta K. na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W piśmie z dnia [...] marca 2014 r. D. K. zwrócił się do Burmistrza [...] i Miasta K. o rozgraniczenie nieruchomości przez wyznaczenie granicy między nieruchomością oznaczoną jako działki nr [...] i [...] a nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Burmistrz [...] i Miasta K. na podstawie art. 29 i 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia wymienionych nieruchomości oraz wyznaczył biegłego geodetę do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu rozważanej granicy. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Burmistrz [...] i Miasta K. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia powyższych nieruchomości. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Burmistrz [...] i Miasta K. odmówił umorzenia omawianego postępowania rozgraniczeniowego oraz odmówił wyznaczenia innego geodety. Dnia [...] października 2015 r. D. K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwołwaczego w P. zażalenie na niezałatwienie sprawy przez organ I instancji w terminie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 37 § 2 w zw. z art. 35 ś 1 i 3, art. 36 i art. 37 § 1 k.p.a. uznało zażalenie skarżącego za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi Gminy i Miasta K. 60-dniowy termin załatwienia sprawy, począwszy od dnia otrzymania postanowienia. Organ wyższego stopnia zarządził ponadto wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., [...], Burmistrz [...] i Miasta K. wyłączył dotychczasowego geodetę od udziału w postępowaniu i upoważnił nowego geodetę do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granicy między rozważanymi nieruchomościami. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. D. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza [...] i Miasta K. w przedmiocie rozgraniczenia opisanych wyżej nieruchomości. Skarżący wniósł przy tym o (1) zobowiązanie wymienionego organu administracji publicznej do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia Sądu, (2) stwierdzenie, że bezczynność organu administracji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (3) wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny i (4) zwrot kosztów sądowych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że od złożenia wniosku z dnia [...] marca 2014 r. upłynęło ponad półtora roku, a ostatnią czynnością podjętą przez organ administracji publicznej jest postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie wyłączenie biegłego. Od tego momentu skarżący nie był informowany w ogóle o jakichkolwiek czynnościach procesowych zmierzających do zakończenia sprawy. D. K. zaznaczył poza tym, że brak dokumentacji geodezyjnej nie stanowi wystarczającego usprawiedliwienia dla zwłoki organu administracji publicznej, a w szczególności organ ten nie może jedynie biernie czekać na przesłanie dokumentów przez biegłego geodetę. Jednocześnie, mimo uwzględnienia w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, organ administracji publicznej w chwili złożenia skargi nie wydał jeszcze żadnego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] i Miasta K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji publicznej omówił dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniać, że przyczyną opóźnienia ze strony pierwszego geodety – jak wynika z prowadzonych z nim rozmów telefonicznych – były nieporozumienia ze skarżącym. Geodeta obawiał się bowiem, że nie otrzyma zapłaty od D. K.. Wobec tego Burmistrz [...] i Miasta K. wystawił w dniu [...] lipca 2015 r. zlecenie dla geodety na wykonanie czynności rozgraniczenia. Ponadto geodeta przedłożył protokół wznowienia znaków granicznych, sporządzony w związku z czynnościami podjętymi w dniu [...] listopada 2015 r. Dokument ten nie został podpisany przez skarżącego, mimo że był on zawiadomiony wcześniej o planowanych czynnościach. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2015 r. organ administracji publicznej wezwał geodetę do oświadczenia, czy zakończy postępowanie zgodnie z przepisami, a następnie, z uwagi na brak odpowiedzi ze strony biegłego, wyznaczył w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 r. nowego geodetę. W tym samym dniu wpłynęło również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2015 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. Burmistrz [...] i Miasta K. wezwał biegłego do oświadczenia, czy sprawa zostanie załatwiona do dnia [...] stycznia 2016 r. Mając na uwadze odpowiedź geodety z dnia [...] stycznia 2016 r., organ administracji publicznej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. przedłużył termin do załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2016 r. Burmistrz [...] i Miasta K. dodał zarazem, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. strony zostały wezwane przez biegłego do uczestniczenia przy czynnościach na gruncie, a postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2016 r. Nie można zatem twierdzić, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności. Następnie w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Burmistrz [...] i Miasta K. wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone przez wydanie decyzji z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Postępowanie podlegało umorzeniu. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają przy tym, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Jak wynika z art. 29 ust. 3 cytowanej ustawy, rozgraniczenia nieruchomości dokonuje co do zasady organ administracji publicznej, tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadkach określonych ustawie – sąd. Tym samym rozgraniczenie następuje modelowo w postępowaniu administracyjnym, choć należy zauważyć, że jest to postępowanie cechujące się pewnym odrębnościami. Ze względu bowiem na konieczność dysponowania wiedzą specjalistyczną ustawodawca wskazuje w art. 31 ust. 1 omawianej ustawy, że czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. W razie sporu co do przebiegu granicy geodeta powinien dążyć do zawarcia ugody, która w świetle art. 31 ust. 4 wymienionej ustawy, ma moc ugody sądowej. Jeżeli natomiast takie porozumienie nie zostanie osiągnięte, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje na podstawie art. 33 ust. 1 powołanej ustawy decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Jeżeli natomiast nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w opisanym wyżej trybie bądź też strona odwoła się tego rozstrzygnięcia, rozgraniczenie nieruchomości następuje w postępowaniu sądowym. Ustawodawca nie wprowadza szczególnych terminów załatwienia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. Należy zatem w tym zakresie odwołać się do ogólnej regulacji. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak wynika przy tym z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając zarazem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zostało zainicjowane postanowieniem Burmistrz [...] i Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Tym samym miesięczny termin z art. 35 § 1 k.p.a. na załatwienie sprawy upływał w dniu [...] maja 2014 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika, że w tym okresie organ administracji publicznej nie podjął żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy. Burmistrz [...] i Miasta K. ograniczył się bowiem wtedy jedynie do włączenia do materiału dowodowego pisma Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Organ administracji publicznej nie wydał również postanowienia z art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Co więcej następną czynnością procesową organu była dopiero decyzja z dnia [...] października 2014 r., nr [...], umarzająca na wniosek skarżącego z dnia [...] września 2014 r. postępowanie rozgraniczeniowe. Nie ulega zatem wątpliwości, że pomiędzy dniem [...] maja 2014 r. i dniem [...] października 2014 r. Burmistrz [...] i Miasta K. pozostawał w bezczynności. Trzeba w tym miejscu od razu zaznaczyć, że specyfika postępowania rozgraniczeniowego, w którym kluczową rolę ogrywają ustalenia dokonane przez geodetę, nie zwalnia organu administracji publicznej z funkcji gospodarcza postępowania. Tym samym organ prowadzący postępowania rozgraniczeniowe zobowiązany jest do dbania o terminowe załatwienie sprawy. Zabiegi te polegają na doborze biegłego, który jest w stanie wykonać w odpowiednim czasie prace geodezyjne, jak i na monitorowaniu postępu tych prac. Wykonanie powyższych obowiązków przejawia się przykładowo na skierowaniu pytania do określonego geodety jeszcze przed wyznaczeniem go jako biegłego, czy w ogóle podejmie się on rozgraniczenia nieruchomości i czy jest on w stanie wykonać to zadanie w zakreślonym terminie. Organ administracji publicznej nie powinien wprawdzie ingerować w merytoryczne decyzji biegłego, niemniej może on wystąpić o przedłożenie harmonogramu planowanych prac lub podanie ich aktualnego stopnia zaawansowania. Powyższe stanowisko spotkało się także z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 37/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 39/11, tamże). Warto przy tym podkreślić, że wskazane wyżej działania powinny być odpowiednio dokumentowane przez organ administracji publicznej, np. w postaci notatek urzędowych albo adnotacji na okoliczność odbytych rozmów i negocjacji, bądź też w postaci korespondencji prowadzonej z biegłym. Nie wystarczy w tej mierze poprzestanie, jak zdaje się to czynić Burmistrz [...] i Miasta K., na twierdzeniu, że prowadzone były rozmowy telefoniczne z biegłym. Taki fakt, bez udokumentowania w materiale dowodowym, pozostaje bowiem w istocie nieweryfikowalny, a zatem nie może również zwalniać z zarzutu pozostawania w stanie bezczynności. Należy ponadto wskazać, że w wyniku odwołania uczestnika postępowania rozgraniczeniowego J. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], uchyliło opisaną decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji wpłynęło do Burmistrza [...] i Miasta K. w dniu [...] lutego 2015 r., a zatem termin z art. 35 § 1 k.p.a. upływał w dniu [...] marca 2015 r. W tym okresie organ administracji publicznej ograniczył się jednak tylko do przesłania pisma z dnia [...] lutego 2015 r., wzywającego strony do wypowiedzenia się w kwestii umorzenia postępowania administracyjnego, oraz do wydania postanowienia z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], odmawiającego umorzenia postępowania oraz odmawiającego powołania innego geodety. Burmistrz [...] i Miasta K. ponownie nie wyznaczył również na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nowego terminu załatwienia sprawy. Po dniu [...] marca 2015 r. organ administracji publicznej (1) odpowiedział jeszcze w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. o wyłączenie biegłego od udziału w postępowaniu, (2) zlecił biegłemu wykonanie czynności związanych z rozgraniczeniem nieruchomości w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], (3) sporządził pismo przewodnie z dnia [...] października 2015 r., nr [...], skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w związku z zażaleniem skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie, (4) włączył do akt zawiadomienie geodety z dnia [...] października 2015 r., nr [...], [...], wraz z częściowo nieczytelnym protokołem wznowienia znaków granicznych, i (4) wezwał geodetę w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], do wskazania, czy zakończy czynności na omawianym gruncie. Mając na uwadze powyższe ustalenia, nie ulega zdaniem wątpliwości, że Burmistrz [...] i Miasta K. pozostawał w stanie bezczynności także w okresie od dnia [...] marca 2015 r. do dnia [...] listopada 2015 r. Dopiero bowiem skierowane do biegłego wezwanie z dnia [...] listopada 2015 r. można poczytywać za podjęcie czynności zmierzających do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika ponadto, że w dniu [...] grudnia 2015 r. Burmistrz [...] i Miasta K. odebrał postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], uznające za uzasadnione zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie i wyznaczające zarazem 60-dniowy termin załatwienia sprawy, począwszy od dnia otrzymania tego orzeczenia. Tym samym organ administracji publicznej powinien był zakończyć kontrolowane postępowanie w dniu [...] lutego 2016 r. W tym okresie Burmistrz [...] i Miasta K. wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], na mocy którego wyłączono dotychczasowego geodetę od udziału w postępowaniu i upoważniono nowego biegłego do wykonania czynności związanych z rozgraniczeniem nieruchomości. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wymieniony organ zwrócił się do geodety o informację o stopniu zaawansowania prac geodezyjnych, a po uzyskaniu odpowiedzi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], wyznaczył na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2016 r. W dniu 22 kwietnia geodeta przeprowadził czynności na gruncie, które zakończyłe się podpisaniem protokołu granicznego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ administracji publicznej ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2016 r., wskazując na konieczność dokonania oceny prawidłowości wykonania przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, a także włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W tym zakresie nie doszło już zdaniem Sądu do bezczynności Burmistrza [...] i Miasta K. lub do przewlekłego prowadzenia postępowania. Działania podejmowane przez organ administracji publicznej zmierzały bowiem do merytorycznego zakończenia postępowania, a konieczność wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy wynikała z okoliczności obiektywnych, tj. postępu pracy biegłego. Co więcej, z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie zostało zakończone decyzją Burmistrza [...] i Miasta K. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], zatwierdzającej ustalone granice rozważanych nieruchomości. W tej sytuacji niniejsze postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 i 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Wydanie decyzji z dnia [...] maja 2016 r. usunęło bowiem ewentualny stan bezczynności organu administracji publicznego, wobec czego niemożliwe stało się wydanie na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wyroku zobowiązującego do załatwienia sprawy w określonym terminie. Niemniej Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznał, że Burmistrz [...] i Miasta K. dopuścił się bezczynności w okresie od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] października 2014 r. oraz w okresie od dnia [...] marca 2015 r. do dnia [...] listopada 2015 r. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu administracji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Taka konkluzja wynika zarówno z wielomiesięcznego braku aktywności organu administracji publicznej, jak i z naruszenia podstawowych reguł załatwienia spraw w terminie. Burmistrz [...] i Miasta K. nie dyscyplinował bowiem w żaden sposób geodety, godząc się tym samym z naruszeniem terminu z art. 35 § 3 k.p.a., a także nie wyznaczał nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu takie zachowanie organu administracji publicznej może wskazywać na lekceważący stosunek do przepisów, co z kolei uzasadnia wniosek o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto Sąd na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. postanowił wymierzyć Burmistrzowi Gminy i Miasta K. grzywnę w wysokości [...] zł w związku pozostawaniem w bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna w rozważanym przypadku może maksymalnie wynosić 10-krotność przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r., które z kolei w świetle komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. (M.P. poz. 145) wynosi [...] zł. Tym samym wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny w wysokości [...] zł nie jest rozwiązaniem nadmiernie represyjnym, a jednocześnie pozwala na osiągnięcie dyscyplinującego i korygującego celu tego środka prawnego. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.