II SAB/Po 39/19

Dnia 10 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2019 roku sprawy ze skargi [...] i [...] na przewlekłość Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. stwierdza przewlekłe prowadzenie przez Inspektor Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie istotnych odstępstw przy budowie budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] (sygn. akt [...]), II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi grzywnę w kwocie [...]zł. ([...]), IV. przyznaje na rzecz skarżących solidarnie sumę pieniężną w kwocie [...]- zł ([...]), V. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. [...] i [...] (dalej: skarżący), pismem z dnia [...] października 2018 r., wnieśli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie. Złożone zażalenie dotyczyło postępowania prowadzonego przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w załatwieniu sprawy [...] dotyczącej istotnych odstępstw przy budowie budynku garażowego, zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w [...], w zbliżeniu z działkami nr [...], [...], [...]. Skarżący na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.), wnieśli o stwierdzenie przez organ wyższego stopnia, że ww. organ administracji publicznej, dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, działając z rażącym naruszeniem prawa oraz o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości, a także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Skarżący wyjaśnili, że jako współwłaściciele działki numer [...], pismem adresowanym do PINB, dnia [...] października 2014 r. wnieśli o przeprowadzenie kontroli nadzorczej co do poczynionych niezgodnie z przepisami prawa prac budowlanych na obiekcie budowlanym należącym do sąsiada [...]. Skarżący przedstawili przebieg postępowania, wskazując ze do dnia dzisiejszego sprawa ciągle jest w toku na etapie pierwszej instancji. Skarżący zwrócili uwagę, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie, PINB nie działa w żaden sposób aby postępowanie zakończyło się w rozsądnym terminie. Organ I instancji wydaje postanowienia które mają charakter pozorny, a które praktycznie nic nie wnoszą do sprawy. Pomimo zaleceń wydanych przez WSA w [...] w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 2016 r. PINB [...] zlekceważył je, pomijając w swoich działaniach na kolejnych etapach postępowania. W ocenie skarżących, taki lekceważący sposób prowadzenia sprawy narusza zasadę zaufania do organów (art. 8 k.p.a.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], uznał wniesione zażalenie na nieuzasadnione. Organ wskazał, że w wyniku informacji przekazanych przez skarżących, w dniu [...] stycznia 2015 r., PINB przeprowadził kontrolę na dz. nr [...] w [...] przy ul. [...]. Ustalono, że na działce o nr [...], w zbliżeniu do działek nr [...], [...] i [...] zlokalizowany jest budynek garażowy, zrealizowany w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę nr [...], wydaną w dniu [...] września 2013 r. przez Starostę [...]. W trakcie budowy wprowadzono istotne zmiany w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji technicznej, zmieniając wymiary w planie oraz przenosząc kotłownię (na paliwo ekologiczne - pelet) z pomieszczenia gospodarczego budynku mieszkalnego (realizowanym również na ww. pozwolenie na budowę) do garażu, wynikiem czego na nim został zrealizowany komin murowany (wysokości 90cm ponad dach) w odległości ok 60cm od granicy z działką [...]. Do zakończenia budowy garażu pozostało jeszcze jego ocieplenie oraz wybudowanie podjazdu. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., PINB [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw przy budowie budynku garażowego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], w zbliżeniu z działkami nr ewid. [...], [...], [...]. W tym samym dniu, tj. [...] stycznia 2015 r. organ powiatowy wydal postanowienie znak: [...], którym nakazał inwestorowi - [...] wstrzymać roboty budowlane, wykonywane przy budynku garażowym, zlokalizowanym na działce o nr ewid. [...] w zbliżeniu z działkami nr ewid. [...], [...] i [...]. Dnia [...] lutego 2015 r. PINB wydał decyzję znak: [...] nakazującą inwestorowi - [...] sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku garażowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] w zbliżeniu z działkami nr ewid. [...], [...], [...] uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją - pozwolenia na budowę w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia nin. decyzji. Od decyzji tej odwołanie wniósł [...]. W toku postępowania uzupełniającego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ powiatowy przeprowadził na zlecenie [...]WINB kontrolę w dniu [...] lipca 2015 r. na terenie działki nr [...] w [...] przy ul. [...]. Ustalono wówczas, iż budynek mieszkalny, realizowany na terenie przedmiotowej działki posiada wymiary jak w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] września 2013 r., wydanym przez Starostę [...], a jego posadowienie na działce jest zgodne z planem zagospodarowania. Układ pomieszczeń w budynku nie uległ zmianie i wykonany jest jak w projekcie budowlanym, z zachowaniem ich funkcji. Zmiany w budynku garażowym zostały opisane w protokole z kontroli z dnia [...] stycznia 2015 r., tj. zmianie uległa wysokość obiektu z 4,44m na 4,15m, szerokość z 5,50m na 7,56m oraz długość z 7,50m na 6,59m. Nadto pojawił się komin systemowy, obsługujący kocioł. Wobec powyższego, pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...]WINB poinformował strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżący ustosunkowali się do zgromadzonych w sprawie akt. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] września 2015 r., [...]WINB wydał decyzję znak: [...] uchylającą decyzję PINB [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] w części w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekającą na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), uchylającą zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu wykonania nałożonych obowiązków i w tym zakresie wskazującą termin wykonania obowiązku do dnia [...] listopada 2015 r. oraz w pozostałej części decyzję utrzymującą w mocy. Natomiast wyrokiem z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] Organ I instancji, ponownie prowadząc postępowanie, dnia [...] czerwca 2016 r. wydał postanowienie znak: [...] nakazujące inwestorowi [...] przedstawić ekspertyzę techniczną, zawierającą inwentaryzację budynku garażowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], w zbliżeniu z działkami nr ewid. [...], [...], [...], która ustali czy jest możliwe doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, a zwłaszcza kwestii usytuowanie komina w budynku garażowym, jest zgodne z obowiązującymi przepisami; 2. Czy dopuszczalne jest zlokalizowanie kotłowni w tym samym pomieszczeniu co pomieszczenie garażowe, a w przypadku, gdy budynek w zinwentaryzowanym stanie jest niezgodny z przepisami stwierdzi, czy możliwe jest przeprowadzenie robót budowlanych – wskazując ich zakres, które doprowadzą budynek do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. W dniu [...] września 2016 r. PINB przeprowadził kontrolę w [...] przy ul. [...], na terenie działki o nr [...]. Ustalono wówczas, iż w budynku garażowym zainstalowany jest kocioł na paliwo stałe (ekogroszek) z zasobnikiem o mocy [...] Budynek garażowy jest użytkowany. Następnie wskazano, że dnia [...] listopada 2016 r., PINB wydał decyzję znak: [...] nakazującą w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia decyzji, inwestorowi - [...] usunąć z budynku garażowego kocioł na paliwo stałe z zasobnikiem o mocy 25kW oraz sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku garażowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], w zbliżeniu z działkami nr ewid. [...], [...], [...], uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę. Decyzja ta została uchylona w całości a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...]). Nadto, dnia [...] listopada 2016 r., PINB wydał postanowienie znak: [...] wymierzające inwestorowi - [...] karę w wysokości [...] zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku garażowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] a w [...], w zbliżeniu z działkami nr ewid. [...], [...], [...], bez zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] organ powiatowy wstrzymał wykonanie postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r. Postanowienie to zostało uchylone w całości przez [...]WINB, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (postanowienie [...]WINB z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...]). Następnie do akt sprawy została dołączona ocena techniczna, sporządzona w czerwcu 2016 r. Po poinformowaniu stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., w dniu [...] czerwca 2017 r., PINB wydał decyzję znak: [...] nakazującą inwestorowi w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia decyzji - [...] usunąć z budynku garażowego kocioł na paliwo stałe z zasobnikiem o mocy 25kW; sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku garażowego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], w zbliżeniu z działkami nr ewid. [...], [...], [...], uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych, odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę. Decyzja ta została uchylona w całości przez [...]WINB, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja z dnia [...] października 2018 r., znak: [...]). W ocenie organu rozpatrującego zażalenie, w poruszanej sprawie PINB dla powiatu [...] podejmował czynności mające na celu załatwienie sprawy. Dopiero w dniu [...] marca 2018 r. Burmistrz [...] wydał decyzję znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla wybudowanego budynku garażowego w granicy z działkami nr ewid. [...], [...], [...], obręb [...], zrealizowanego na działce nr [...], obręb [...]. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. Nadto w sprawie zapadł także wyrok WSA w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt [...] w którym sąd uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] Zdaniem organu, już chociażby wskazane wyżej okoliczności sprawy sprawiły, iż samo postępowanie administracyjne toczy się długo. Zatem PINB dla powiatu [...] nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że wedle art. 35 § 5 k.p.a. "Do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa budowlanego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu", a w tym przypadku zwrócił się do osób i instytucji o potrzebne informacje oraz do stron skierował zawiadomienie o fakcie zwłoki w załatwieniu sprawy. Skarżący, pismem z dnia [...] marca 2019 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. i wnieśli o: 1) stwierdzenie, że organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł mając na względzie, że stwierdzona przewlekłość miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, 4) zasądzenie od organu na zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący wskazali, że z przewlekłością mamy do czynienia wówczas gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. W niniejszej sprawie skarżący uważają, że podejmowane czynność i miały taki charakter, o czym świadczy choćby liczba (3) wydanych naruszających prawo decyzji administracyjnych. Skarżący są przekonani, że PINB uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej, która by w rozumieniu art. 104 k.p.a. rozstrzygała sprawę co do jej istoty. Organ nadzoru budowlanego podejmuje działania w sposób nierzetelny, prowadząc je przewlekle. Kolejne czynności procesowe do tej pory ograniczały się jedynie do mnożenia kolejnych oględzin obiektu, czy też wydawania rozstrzygnięć tożsamych z uchylonymi uprzednio przez organ II instancji. Pomimo wydanego (ponad trzy lata temu) orzeczenia sądu administracyjnego i wskazanych w nim zaleceń, co do sposobu prowadzenia postępowania, organ I instancji kompletnie je lekceważy. Według skarżących niezakończenie tego postępowania przed skarżonym organem nie wynikło z niezależnych od tego organu okoliczności prowadzeniu postępowania, w tym np. przed organem odwoławczym, czy podejmowanych w spornym okresie postępowania przed organem I instancji czynności, lecz z ewidentnej nieefektywności i uchylaniu się skarżonego organu od prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżących postępowanie prowadzone jest w sposób wręcz nieudolny i mimo upływu kilku lat organ nie jest w stanie prawidłowo rozpoznać sprawy, zebrać materiału dowodowego i wydać rozstrzygnięcia, które nie zostanie uchylone. Takie działanie nosi wręcz cechy celowego Obowiązkiem organów jest załatwienie spraw administracyjnych w terminach określonych ustawą (art. 35 k.p.a.), w przeciwnym razie działania organu naruszają m.in. wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i przepis art. 12 k.p.a. , z którego wynika zasada szybkości postępowania administracyjnego. Argumentem skarżących na przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na ich rzecz sumy pieniężnej jest okoliczność całkowitego lekceważenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązków przewidzianych prawem. Takie zachowanie organu I instancji powoduje u skarżących uszczerbek moralny, w postaci całkowitej utraty zaufania do organów administracji publicznej. Skarżący czują się wykluczeni ze społeczeństwa, poprzez traktowanie przez organ ich sprawy z pełną ignorancją. Skarżący czują się bezradni i sfrustrowani faktem, że pomimo upływu ponad 4 lat od daty wszczęcia postępowania, sprawa jest na etapie początkowym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania w zakresie wniesionej skargi i o zasądzenie kosztów postępowania. Organ wyjaśnił, że jakkolwiek pomiędzy zwrotem do tutejszego Inspektoratu akt sprawy a wydaniem przez tutejszy organ decyzji upłynął dłuższy niż wskazany w art. 35 k.p.a., organ nie pozostał bezczynny dokonując szczegółowej analizy obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania w odniesieniu do przepisów techniczno-budowalnych oraz Polskich Norm, co zostało wykazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Organ zaznaczył również, że w chwili obecnej nie dysponuje wystarczającym personelem pozwalającym na bieżące i terminowe załatwianie wszystkich podań wpływających do organu. Dodatkowo wskazać przy tym można, iż obszarem działania organu jest siedemnaście [...] gmin, który to obszar jest jednym z większym w Polsce podlegających pod jeden inspektorat nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W orzecznictwie wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt: I OSK 2255/17, LEX nr 2681689). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie ma wątpliwości, że postępowanie toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego jest prowadzone przewlekle. Rozpoznawana sprawa została zainicjowana pismem skarżących z dnia [...] października 2014 r., w którym wskazali oni, że inwestor budujący budynek garażowy dokonał samowoli budowlanej przeznaczając budynek ten na kotłownię. Skarżący zaznaczyli, że inwestor wybudował bez zgody właścicieli sąsiadujących działek komin a w projekcie budowlanym, w miejscu wybudowanego komina naniesiony jest wyłącznie przewód wentylacyjny, ponadto, w pomieszczeniu garażowym zainstalował instalację z kotłem grzewczym. Po otrzymaniu tego zgłoszenia, organ co prawda podejmował w sprawie czynności, jednakże były one nieefektywne. Po otrzymaniu pisma skarżących, organ pozyskał informację z rejestru gruntów i z Systemu Informacji Przestrzennej Powiatu [...] oraz przeprowadził kontrolę robót budowlanych, nakazał wstrzymanie robót budowlanych i w dniu [...] lutego 2015 r., wydał decyzję. Organ, w toku postępowania międzyinstancyjnego, przeprowadził kolejną kontrolę robót budowlanych. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało w zasadniczej części utrzymane w mocy przez [...]WINB, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt: [...], uchylił decyzje organu I i II instancji. W sporządzonym uzasadnieniu wydanego wyroku, Sąd zawarł wytyczne, którymi kierować miał się organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd wskazał organowi przede wszystkim, że obowiązany był ustalić wszystkie odstępstwa od projektu. Określenie tych odstępstw wymaga ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego inwestycji i porównania go z treścią projektu. Ustalenie stanu faktycznego nastąpić może poprzez oględziny i nakazanie inwestorowi przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Natomiast w razie wątpliwości, co do możliwości wykonania tych robót organ może nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia ocen technicznych bądź ekspertyz. Ten materiał dowodowy umożliwiłby organowi podjęcie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd wskazał również, że po ustaleniu stanu faktycznego, organ winien dokonać oceny każdego z odstępstw od projektu pod kątem jego istotności. Następnie organ powinien ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Projekt zamienny winien uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, mogą być to jednak jedynie zmiany podlegające w przyszłości zatwierdzeniu w trybie art. 51 pkt 4 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie przeprowadzone przez organy obu instancji w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów. Zdaniem Sądu, organy nie dokonały bowiem w decyzji oceny wszystkich odstępstw od projektu pod kątem możliwości ich przyszłego zalegalizowania. W szczególności jeżeli chodzi o przeniesienie kotła grzewczego do budynku garażowego i przebudowania instalacji grzewczej doprowadzającej z budynku mieszkalnego do garażowego, w tym także pobudowania systemu kominowego w budynku garażowym. Brak ustaleń stanu faktycznego organu w tym względzie, w szczególności ustaleń co do zgodności istotnych odstępstw od projektu budowlanego z przepisami technicznymi. Swoje rozważania organy ograniczyły do stwierdzenia istnienia odstępstw polegających na zmianie kubatury budynku garażowego oraz przeniesieniu kotła grzewczego do budynku garażowego i wzniesienia komina 90 cm ponad dach. Nie odniosły się natomiast do podnoszonej przez skarżącą od początku postępowania prawidłowości pod względem technicznych dokonanych zmian oraz umiejscowienia spornego komina w odległości 60 cm od granicy z działkami sąsiednimi. Sąd wyjaśnił, że komin należy potraktować jako część instalacji, czyli jako część urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym. Słusznie skarżący podnoszą, że oceny wymaga czy sporny komin spełnia wymogi niezbędne dla niezakłóconego wyprowadzania spalin i dymów, tak by nie naruszać słusznych interesów skarżących. Organ I instancji otrzymał odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt: [...], w dniu [...] kwietnia 2016 r. Od tego momentu, organ dysponował już nie tylko zwykle posiadanym zapleczem technicznym i osobowym oraz kompetencjami wynikającymi z przepisów prawa, w szczególności kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa Budowalnego ale również szczegółowymi wytycznymi Sądu, skierowanymi do organu w tej konkretnej sprawie. Przypomnieć również należy, że organ winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 ust. 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Organ winien załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 1 i 3 k.p.a.). Przyjmując więc nawet, że rozpoznawana sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter, winna zostać zakończona przez organ ponownie ją rozpoznający, najpóźniej w dniu [...] czerwca 2016 r., co jednak nie nastąpiło. Organ, po upływie niemal dwóch miesięcy od otrzymania treści wydanego w sprawie wyroku ([...]), wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. (wysłane dnia [...] czerwca 2016 r.), którym nakazał inwestorowi przedstawić ekspertyzę techniczną zawierającą wyszczególnione w postanowieniu kwestie. Ekspertyza ta miała być przedłożona organowi do dnia [...] lipca 2016 r. Z akt sprawy nie wynika, by dokument ten wpłynął w zakreślonym terminie. Przyjmując więc, że skoro zgodnie z treścią art. 35 § 5 k.p.a., wyznaczonego przez organ terminu na przedłożenie ekspertyzy nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, to termin 2 miesięcy upłynął w dniu [...] lipca 2016 r. W aktach administracyjnych brak jest usprawiedliwienia dla uchybienia przez organ terminowi załatwienia sprawy. W szczególności nie sposób przyjąć, by prowadzone postępowanie wymagało analizy zebranych dowodów, skoro dowodów tych nie ma. Organ po otrzymaniu ww. wyroku zwlekał ze zwróceniem się do inwestora o dostarczenie nowego materiału do akt sprawy, jednocześnie nie podejmując żadnej własnej inicjatywy by taki materiał uzyskać. Organ sam pozbawił się też możliwości wyjaśnienia zaistniałej sytuacji, gdyż mimo upływu terminu załatwienia sprawy, nie skierował do stron zawiadomienia z podaniem przyczyn zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.), czyniąc to dopiero znacznie później – pismem z dnia [...] września 2016 r. Organ nie dochował więc ani formalnych ani materialnych warunków umożliwiających mu dłuższe prowadzenie sprawy niż przewiduje to art. 35 k.p.a. Nawet upływ tak obliczonego terminu nie spowodował po stronie organu zintensyfikowania i skoncentrowania działań w sprawie, gdyż dopiero pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. (wysłanym w dniu [...] września 2016 r.), zawiadomił o wyznaczeniu terminu kontroli budynku. W ocenie Sądu już analiza tej fazy postępowania przed organem w sposób jednoznaczny wskazuje, że postępowanie to toczy się dłużej niż powinno. Mimo, że są podejmowane pewne czynności w sprawie, absolutny i niczym nieuzasadniony brak koncentracji tych działań pozwala stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Analizę dalszych etapów postępowania należy połączyć z oceną, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zagadnienie charakteru bezczynności (tu: przewlekłości) należy ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt: I OSK 2515/17, LEX nr 2682761). W ocenie Sądu zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ całkowicie zlekceważył obowiązki wynikające z art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Należy bowiem zwrócić uwagę, że procedując już od [...] lipca 2016 r. z uchybieniem terminu, organ w dalszym ciągu nie wykazywał inicjatywy nakierowanej na wyjaśnienie sprawy i zakończenie postępowania. Będąc związany wytycznymi Sądu w sprawie [...], zachowywał w sprawie bierność. Nie sposób bowiem uznać za przejaw aktywności przeprowadzenie w dniu [...] września 2016 r. kontroli, której bardzo ogólny zakres w żadnym razie nie mógł przyczynić się do wyjaśnienia kwestii wyeksponowanych w ww. wyroku. Kolejną czynnością organu było zawiadomienie stron przesłane w trybie art. 10 § 1 k.p.a. i wydanie w dniu [...] listopada 2016 r. postanowienia o wymierzeniu inwestorowi kary z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku garażowego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy. W ocenie Sądu, ani czynności w postaci kontroli ani postanowienie o wymierzeniu kary w żadnym razie nie stanowiły wykonania wytycznych, jakie zostały nałożone na organ wyrokiem w sprawie [...]. Podkreślić również należy, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, że tryb wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), są trybami wyłączającymi się wzajemnie. W sytuacji, gdy inwestor przystępuje do użytkowania obiektu realizowanego z istotnymi odstępstwami, to pierwszeństwo ma tryb legalizacyjny określony w art. 50-51 Prawa budowlanego, bowiem prawnie skutecznie można zgłosić tylko wykonanie inwestycji prowadzonej legalnie, a więc i zakończonej zgodnie z projektem. Inwestor realizujący przedsięwzięcie samowolnie albo z istotnymi odstępstwami od projektu nie mógłby uzyskać pozwolenia na użytkowanie. W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy, w dniu [...] lutego 2017 r., uchylił wydane postanowienie o wymierzeniu kary. Również [...] listopada 2016 r., organ I instancji wydał decyzję nakazującą inwestorowi usunąć z budynku garażowego kocioł oraz sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny. Decyzja ta także została uchylona przez organ II instancji, który przypomniał organowi I instancji zalecenia Sądu w sprawie [...], których organ ten nie wypełnił. Nadto, organ II instancji przesłał także do organu powiatowego otrzymaną ekspertyzę techniczną. Następnie, organ I instancji, nie podejmując żadnych dalszych czynności dowodowych, poza analizą ww. ekspertyzy, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., czyli wydaną pół roku po uchyleniu poprzedniej, nakazał inwestorowi usunąć z budynku garażowego kocioł oraz sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny. Organ II instancji, w dniu [...] października 2018 r., uchylił także to rozstrzygnięcie, ponownie zwracając organowi I instancji uwagę na wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt: [...], zwłaszcza w zakresie ustaleń dotyczących wybudowanego komina. Następna czynność, tj. przesłanie przez organ I instancji zawiadomienia o kolejnej kontroli, została przez podjęta dopiero dnia [...] października 2018 r. Z zawartej w aktach sprawy notatki wynika jednak, że kontrola nie doszła do skutku. Mimo powyższego i upływu kolejnych miesięcy, organ nie wydawał w sprawie rozstrzygnięcia. Dopiero po złożeniu przez skarżących skargi na przewlekłość postępowania organ wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r., po raz kolejny nakazując inwestorowi usunąć kocioł oraz sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny. Opisany wyżej przebieg postępowania pozwala uznać, że toczyło się ono przewlekle, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób uznać, by cechy budynku, który miał zostać zbadany przez organ w jakikolwiek sposób uzasadniały tak wydłużony okres postępowania. Budynek garażu nie cechuje się szczególnie skomplikowaną konstrukcją. Ilość i charakter nagromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie usprawiedliwia w żadnym razie tak znacznej zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Organ, po wydaniu przez Sąd wyroku w sprawie [...], przeprowadził jedną kontrolę robót budowlanych, która miała jedynie pobieżny charakter. Od momentu wydania ww. wyroku, do akt sprawy wpłynęły jeszcze tylko dowody w postaci 6 zdjęć nadesłanych przez skarżących oraz dokumentu Oceny technicznej budynku garażowego (będącą dokumentem zwięzłym, liczącym faktycznie 1,5 strony tekstu, mapę oraz rysunek). Organ nie przesłuchiwał też w postępowaniu żadnych świadków. Ani inwestor ani skarżący nie podejmowali żadnych działań, które miałyby na celu wydłużenie postępowania. Nie było więc w sprawie żadnych przeszkód ku temu, by zakończyć postępowanie w terminach ustawowych. Kilkuletnia zwłoka, stanowi zdaniem Sądu o tym, że przekroczenie terminu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że nie stanowi również dostatecznego uzasadnienia dla organu, okoliczność, że sprawa była przedmiotem badania przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], w wyroku z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt: I. 15, przeanalizował sprawę i udzielił organowi wiążących, szczegółowych wytycznych, co do dalszych czynności w sprawie i zakresu okoliczności, które winny zostać wyjaśnione w oparciu o jakie przepisy prawa. Powyższe nie może stać się usprawiedliwieniem dla prowadzenia postępowania przez kolejne 3 lata, a wręcz przeciwnie – powinno przyczynić się do szybkiego zakończenia postępowania w oparciu o udzielone wytyczne. Organ zignorował jednak treść orzeczenia Sądu, co było mu wytykane w kolejnych rozstrzygnięciach organu odwoławczego. Nie sposób również uznać, by uchybienie przez organ terminom rozpoznania sprawy zostało spowodowane przez organ II instancji. Należy bowiem wskazać, że PINB, pomijając przy wydawaniu decyzji wytyczne zawarte we ww. wyroku nie może skutecznie podnosić argumentów o odpowiedzialności organu odwoławczego za zaistniałą zwłokę. Także argumenty podnoszone w odpowiedzi na skargę pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Organ nie może powoływać się na okoliczność, że nie otrzymał akt sprawy po rozpoznaniu środka zaskarżenia przez II instancję, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek śladów, by się o te akta dopominał. Nie znajduje także uzasadnienia wyjaśnienie, że organ nie pozostał bezczynny dokonując szczegółowej analizy obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania w odniesieniu do przepisów techniczno-budowalnych oraz Polskich Norm, co zostało wykazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Należy bowiem wskazać, że skarżący nie zarzucają organowi bezczynności a przewlekłe prowadzenie postępowania a Sąd zarzut ten podziela. Wyszczególniony bowiem powyżej zakres badanych przez organ dowodów nie uzasadnia prowadzenia postępowania z wielokrotnym przekroczeniem ustawowych terminów. Organ w treści odpowiedzi na skargę zaznaczył, że w chwili obecnej nie dysponuje wystarczającym personelem pozwalającym na bieżące i terminowe załatwianie wszystkich podań wpływających do organu, obszarem działania organu jest siedemnaście [...] gmin, który to obszar jest jednym z większym w Polsce podlegających pod jeden inspektorat nadzoru budowlanego. Odnosząc się do tego argumentu podkreślić należy, że bez znaczenia w kwestii bezczynności organu (czy przewlekłości) pozostaje to, że do rozpatrzenia były inne sprawy i organ dokonywał czynności według kolejności ich wpływu, bowiem bez znaczenia są ewentualne kłopoty kadrowe danej jednostki (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt: III SAB/Po 22/18, LEX 2617144). Nie ma więc wątpliwości, że w sprawie doszło do znacznego, niezaprzeczalnego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Przekroczenie to było oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący domagali się również wymierzenia organowi grzywny w wysokości [...] zł oraz przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie [...]zł. W ocenie Sądu, także te żądania są uzasadnione. W pierwszej bowiem kolejności, wyjaśnić należy, że przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. środki prawne winny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, tj. takich, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednego z nich) nadal nie będzie on respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt: II SAB/Bd 101/18, LEX nr 2635387). Wskazać też należy, że najwyższe dopuszczalne poziomy grzywny to obecnie 40.038,80 zł a sumy pieniężnej możliwej do zasądzenia na rzecz skarżących, to połowa tej kwoty. Należy więc dostrzec, że żądania skarżących dotyczą kwot stosunkowo niewielkich. Jak już to zostało wskazane wyżej, Sąd nie znalazł w sprawie okoliczności, które mogłyby uzasadniać uchybienie terminom rozpoznania sprawy. Jednocześnie, zwrócić należy uwagę, że przekroczenie terminów załatwienia sprawy było znaczne, od momentu otrzymania przez organ I instancji treści wydanego w sprawie wyroku, do chwili wniesienia skargi na bezczynność (i następczego wydania decyzji), upłynęły 3 lata. Organ nie został obarczony obowiązkiem analizowania obszernego materiału dowodowego, gdyż jak wskazano wyżej, przeprowadzono niewiele dowodów. W toku postępowania wreszcie organ ignorował wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt: [...], mimo, że nawet organ odwoławczy konsekwentnie to dostrzegał. Zdaniem Sądu, dla zdyscyplinowania organu celowym jest wymierzenie mu grzywny. Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej, wskazać należy, że przy orzekaniu w tym przedmiocie chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności (tu: przewlekłości) działania organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt: I OSK 3622/18, LEX nr 2680138). Argumentem skarżących na przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na ich rzecz sumy pieniężnej jest okoliczność całkowitego lekceważenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązków przewidzianych prawem. Takie zachowanie organu I instancji powoduje u skarżących uszczerbek moralny, w postaci całkowitej utraty zaufania do organów administracji publicznej. Skarżący czują się wykluczeni ze społeczeństwa, poprzez traktowanie przez organ ich sprawy z pełną ignorancją. Skarżący czują się bezradni i sfrustrowani faktem, że pomimo upływu ponad 4 lat od daty wszczęcia postępowania, sprawa jest na etapie początkowym. W ocenie Sądu, całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy przemawia za przyznaniem skarżącym żądanej przez nich sumy pieniężnej. Podnoszone przez skarżących argumenty Sąd uznał bowiem za wiarygodne, a żądanie wynagrodzenia skarżącym doznanych wskutek opieszałości organu uszczerbków za słuszne. Należy bowiem dostrzec, że skarżący wykazywali w postępowaniu aktywną postawę, zwięźle i jednoznacznie formułowali swoje stanowisko w sprawie, a jednocześnie w żaden sposób nie przyczynili się do powstałych opóźnień. Organ natomiast, mimo pozostawania w bardzo poważnej zwłoce i otrzymania w dniu [...] listopada 2018 r. rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionego przez skarżących ponaglenia, dalej przez kolejne miesiące powstrzymywał się od wydania w sprawie decyzji, która została wydana dopiero w dniu [...] kwietnia 2019 r., już po otrzymaniu przez organ wniesionej skargi na przewlekłość. W ocenie Sądu, wiarygodnym jest, że opisane zachowanie organu spowodowało powstanie u skarżących poczucia krzywdy i frustracji, które winny zostać wynagrodzone. Wobec powyższego, wniesiona w sprawie skarga podlega uwzględnieniu. Sąd, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 1a p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w kwocie [...]zł oraz przyznał od organu na rzecz skarżących kwotę [...]zł. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.