II SAB/Po 41/19

Dnia 18 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2019 roku sprawy ze skargi W. B. na bezczynność i przewlekłość Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania w okresach od dnia 29 grudnia 2018 roku do dnia 20 stycznia 2019 roku oraz od dnia 21 marca 2019 oku do dnia 4 kwietnia 2019 roku, II. stwierdza, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. W. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia obejmującego rozbudowę gospodarstwa rolnego – budowę pięciu obiektów inwentarskich do chowu bydła mięsnego o obsadzie 5600 DJP, na działkach o nr ewid.[...], obręb [...], gm. [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ już 6-krotnie zawiadamiał o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazywał nowy termin załatwienia sprawy. W konsekwencji przedmiotowa sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.; dalej: "u.u.i.ś."), ani też w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym przez sąd terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało charakter rażący, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. wniósł o umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu organ szczegółowo opisał przebieg dotychczasowego postępowania, podkreślając, że duża skala i usytuowanie przedsięwzięcia wymagała przeprowadzenia szerokiej analizy skumulowania oddziaływania na środowisko, a długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania. Ostatecznie w dniu [...] r. organ wydał postanowienie, w którym uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia obejmującego rozbudowę gospodarstwa rolnego – budowę pięciu obiektów inwentarskich do chowu bydła mięsnego o obsadzie 5600 DJP, na działkach o nr ewid.[...], obręb [...], gm. [...]. W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że W. B. wniósł ponaglenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska za pośrednictwem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. pismem z dnia [...] r. (k. 88 akt adm.). Ponaglenie to zostało uznane przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska za niedopuszczalne postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] (k. 60 akt adm.), co jednak nie ma znaczenia w kontekście spełnienia przez stronę warunku formalnego wniesienia skargi do sądu poprzez wyczerpanie w sprawie środków zaskarżenia. Należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że do czasu nowelizacji K.p.a. i P.p.s.a. dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą więc kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że strona niezasadnie zarzuca Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. bezczynność w sprawie. W kontekście powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.u.i.ś., w przypadku, gdy jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Organ ten dokonuje uzgodnienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku wraz z niezbędnymi dokumentami, przy czym przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego należy stosować odpowiednio. Co do zasady więc Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. powinien dokonać uzgodnienia wskazanej inwestycji w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku do organu prowadzącego postępowanie główne, tj. do dnia [...] r. Co jednak istotne w kontekście zarzutu dopuszczenia się przez organ bezczynności w sprawie, organ ten przed upływem terminu do dokonania uzgodnienia przedłużył termin rozpoznania sprawy do dnia [...] r. (k. 137 akt adm.). Później sytuacja ta miała miejsce jeszcze 6-krotnie, jednak za każdym razem przed upływem dotychczas wyznaczonego przez organ terminu do załatwienia sprawy (zob. k. 41, k. 43, k. 86, k. 112, k. 115 i k. 128 akt adm.), co wyklucza zaistnienie w sprawie stanu bezczynności. Ostatecznie w dniu [...] r., a więc jeszcze przed wniesieniem skargi do sądu, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. postanowieniem nr [...], uzgodnił planowane przedsięwzięcie (k. 2 – 8 akt adm.). W tym więc zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt III wyroku). Za zasadny Sąd uznał natomiast zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ, choć wyłącznie w okresach od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz od dnia [...] r. do dnia [...] r. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że po wpływie do organu wniosku o uzgodnienie inwestycji wraz z obszernym, liczącym bez załączników 89 stron raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, został on poddany analizie, która wykazała braki w zakresie ochrony przyrody (k. 139 akt adm.). Ponadto, z uwagi na brak uchwalenia planu miejscowego dla analizowanego obszaru, organ pismem z dnia [...] r. wystąpił do Burmistrza o potwierdzenie stanu zagospodarowania terenów sąsiadujących z przedmiotową inwestycją, co należało uznać za zasadne z uwagi na brzmienie art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 (tj. tereny, dla których ustalono dopuszczalne poziomy hałasu), właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów. Zasadne zatem było wydłużenie terminu rozpoznania sprawy do dnia [...] r. (k. 137 akt adm.). W oczekiwaniu na odpowiedź Burmistrza, organ pismem z dnia [...] r. wezwał również inwestora do uzupełnienia przedłożonego do sprawy raportu o wyszczególnione w wezwaniu informacje istotne z punktu widzenia hydrogeologii i ochrony wód, ochrony przyrody, ochrony przed hałasem, ochrony powietrza i z zakresu gospodarki nawozami, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (k. 132 akt adm.). Z uwagi na wyznaczenie terminu do uzupełnienia raportu, organ był zobligowany do przedłużenia terminu rozpoznania sprawy do dnia [...] r. (k. 128 akt adm.). Z kolei uzupełnienie przez inwestora raportu o wymagane dane w dniu [...] r. (k. 117 – 123 akt adm.), uzasadniało przedłużenie terminu rozpoznania sprawy do dnia [...] r. (k. 115 akt adm.). Niewątpliwie bowiem organ musiał mieć czas aby przeanalizować obszerny raport uzupełniony o wyjaśnienia inwestora. Sąd uznał jednak, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Zawiadomieniem z dnia [...] r. organ przedłużył bowiem termin rozpoznania sprawy do dnia [...] r. (k. 112 akt adm.), wskazując jako powód skomplikowany charakter sprawy i prowadzone postępowanie wyjaśniające, choć od uzupełnienia raportu przez inwestora minął już miesiąc, a z akt sprawy nie wynika, aby organ podejmował w tym czasie jakiekolwiek dodatkowe czynności w sprawie. Dopiero w dniu [...] r. pracownik organu przeprowadził rozmowę z pracownikiem prowadzącym postępowanie główne w sprawie wydania dla spornego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której wystąpił o nadesłanie materiałów zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania, a także powziął informację o protestach mieszkańców sprzeciwiających się realizacji inwestycji (k. 111 akt adm.). Wskazane dokumenty wpłynęły do organu w dniu [...] r. – cztery dni przed upływem wyznaczonego terminu do rozpoznania sprawy, co uzasadniało przedłużenie terminu rozpoznania sprawy do dnia [...] r. (k. 86 akt adm.). W dniu przedłużenia terminu do rozpoznania sprawy organ wystąpił również o dalsze uzupełnienie przez inwestora raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, a także o odniesienie się do otrzymanych protestów mieszkańców w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania (k. 81 akt adm.). Odpowiedź inwestora na przedmiotowe wezwanie wpłynęła do organu w dniu [...] r. (k. 45 – 50 akt adm.), co z kolei uzasadniało przedłużenie terminu rozpoznania sprawy do dnia [...] r. (k. 43 akt adm.). Za niezasadne należało uznać natomiast ponowne przedłużenie w dniu [...] r. terminu rozpoznania sprawy do dnia [...] r. (k. 41 akt adm.). Aż do dnia [...] r., tj. do dnia wydania postanowienia uzgadniającego sporne przedsięwzięcie (k. 2 akt adm.) organ nie podejmował bowiem żadnych czynności w sprawie, a z akt sprawy nie wynika, aby w tym czasie oczekiwał na wykonanie obowiązku przez inny podmiot (odpowiedź na pismo lub nadesłanie dokumentów). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w pkt I wyroku stwierdził, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w okresach od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz od dnia [...] r. do dnia [...] r. Jednocześnie zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd z uwagi na przedział czasowy stwierdzonej przewlekłości stwierdził w pkt II wyroku, że przewlekłość organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. odnieść należy bowiem do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 18/19). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem zauważyć, że w trakcie całego postępowania okresy braku aktywności procesowej organu nie były na tyle znaczne, by przypisać im cechę rażącego naruszenia prawa. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł też podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Skargę w tej części Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. (punkt III wyroku). W tym kontekście podkreślenia wymaga, że z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania. Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, nie dostrzega podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Końcowo wskazać należy, że postanowienie kończące niniejsze postępowanie zostało wydane w dniu [...] r. i doręczone Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] tego samego dnia poprzez platformę ePUAP (k. 9 akt adm.). Z kolei pełnomocnik inwestora otrzymał przesyłkę zawierającą wskazane postanowienie w dniu [...] r. za pośrednictwem Poczty Polskiej (k. 10 i 11 akt adm.). W dniu orzekania przez Sąd niezasadny był więc wniosek strony o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, choć niewątpliwie na dzień wniesienia skargi do sądu, tj. [...] r., strona nie wiedziała jeszcze o wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).