II SAB/Po 42/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 01 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Skarga J. M. dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skargę złożono w następujących okolicznościach. Dnia 6 sierpnia 2018 r., w godzinach wieczornych, J. M. wysłał na adres e-mail organu (sekretariat@[...].pl) prośbę o udzielenie informacji o działaniach podjętych na skutek wcześniejszego skierowania przez grupę mieszkańców ul. [...] w [...] pisma z dnia 19 kwietnia 2018 r. Pismo to miało dotyczyć złego stanu słupów telekomunikacyjnych. Wnioskodawca wystąpił także o przesłanie protokołów z kontroli i skanów ewentualnych decyzji wydanych w sprawie (k. 1 akt administracyjnych). Dnia 8 sierpnia 2018 r. Kierownik Wydziału [...] Inspektoratu Powiatowego poinformował J. M., że nie może znaleźć w rejestrach pisma z dnia 19 kwietnia 2018 r. Zwrócił się jednocześnie do wnioskodawcy o podanie, czy pismo to zostało przekazane pocztą tradycyjną, elektroniczną czy osobiście i kto był jego nadawcą (k. 2 akt administracyjnych). Tego samego dnia J. M. odpowiedział, że wspomniane przez niego pismo datowane na 19 kwietnia 2018 r. zostało wysłane do organu drogą przesyłką poleconą, nadawcą był on osobiście, a pismo zostało podpisane przez grupę mieszkańców ul. [...] (w [...] (k. 3 akt administracyjnych). Dnia 25 kwietnia 2019 r. do siedziby Inspektoratu Powiatowego wpłynęła skarga J. M. na bezczynność Inspektora Powiatowego w zakresie załatwienia żądania udostępnienia informacji publicznej z dnia 6 sierpnia 2018 r. na temat podjętych działań w sprawie wydania decyzji nakazującej usunięcie nieużytkowanych słupów telekomunikacyjnych przy ul. [...] w [...], a także przesłanie skanu protokołu z kontroli oraz skanów ewentualnych decyzji. Skarżący wystąpiło o zobowiązanie przez Sąd organu do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi wyjaśniono, że pismem z dnia 19 kwietnia 2018 r. mieszkańcy ul. [...] w [...] zwrócili się do Inspektora Powiatowego o wydanie decyzji nakazującej usunięcie nieużytkowanych słupów telekomunikacyjnych usytuowanych na ich ulicy na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w stronę ul. [...]. Zdaniem osób podpisujących pismo w stosunku do wskazanych obiektów budowlanych zachodzą przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 Prawa budowlanego (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej "P.b."). Następnie, po przedstawieniu stanu faktycznego, J. M. podkreślił, że do dnia wniesienia skargi jego wniosek o udostępnienie informacji z dnia 6 sierpnia 2018 r. (uzupełniony na wezwanie organu) nie został załatwiony. Według chronologicznego przebiegu zdarzeń następnego dnia po wniesieniu skargi Kierownik Wydziału [...] Inspektoratu Powiatowego odpowiedział na wniosek z dnia 6 sierpnia 2018 r. (wiadomość elektroniczna z dnia 26 kwietnia 2019 r., [...], zob. k. 6 akt administracyjnych). Wskazał, że organ nie dysponuje protokołem kontroli ani decyzjami dotyczącymi stanu technicznego słupów linii telekomunikacyjnej przy ul. [...] w [...]. Kontrolę zaplanowano na 14 maja 2019 r., o czym poinformowano wnioskodawców oraz właściciela pismami z dnia 26 kwietnia 2019 r. (zawiadomienie o kontroli załączono do odpowiedzi na skargę – k. 20 akt sądowych). Z kolei w sporządzonej 6 maja 2019 r. odpowiedzi na skargę Inspektor Powiatowy wniósł o jej oddalenie, względnie umorzenie postępowania w zakresie wniesionej skargi. Organ wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę uwypuklono, że w związku z żądaniem z dnia 6 sierpnia 2018 r., które nawiązywało do pisma grupy mieszkańców z dnia 19 kwietnia 2018 r., zweryfikowano posiadane przez organ rejestry, ale nie udało się ustalić faktu wpływu rzeczonego pisma. Następnie także po wystąpieniu przez pracownika organu do J. M. o doprecyzowanie danych dotyczących wysyłki pisma z dnia 19 kwietnia 2018 r. i po odpowiedzi wnioskodawcy, owego pisma nie udało się odnaleźć. Dalej Inspektor Powiatowy nie podjął już dalszych działań. W dalszej argumentacji organ wyjaśnił, że wystąpienie J. M. nadesłane drogą e-mail potraktowano jako prośbę o podanie informacji o stanie sprawy (względnie skargę w sprawie indywidualnej), a nie jako wniosek o udzielenie informacji publicznej. Zdaniem Inspektora Powiatowego skarżący powinien był wysłać do organu ponaglenie, a następnie ewentualnie kierować skargę na bezczynność. Wystąpienie J. M. było bowiem tak sformułowane, że nie wynikało z niego, iż chodzi o dostęp do informacji publicznej. Jednocześnie Inspektor Powiatowy poinformował, że w dniu 26 kwietnia 2019 r. przesłał informacje, o które prosił skarżący. Odpowiedział tym samym na żądanie kontroli (z dnia 19 kwietnia 2018 r. – uw. Sądu), gdyż jego kopia została załączona do skargi. Organ podkreślił, że na 14 maja 2019 r. została rozpisana kontrola, w celu sprawdzenia zarzutów podnoszonych przez mieszkańców ul. [...] w [...]. Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. pełnomocnik J. M. przedstawiła polemikę z tezami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę. Podkreśliła na wstępie, że organ nie udostępnił jej mocodawcy informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej "u.d.i.p."). Dalej wskazała, że nie jest zrozumiałym dla skarżącego, dlaczego nie odnaleziono w rejestrach organu pisma z dnia 19 kwietnia 2019 r. – wszakże zostało ono wysłane przesyłką poleconą i potwierdzono jego doręczenie. Pełnomocnik podkreśliła dalej, że nawet jeżeli wskazanego pisma nie odnaleziono, to nie usprawiedliwia to nie działania organu, który powinien zareagować w sposób określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W motywach stanowiska J. M. zaznaczono także, że wystąpienie z dnia 6 sierpnia 2018 r. stanowiło wystąpienie o udzielenie informacji publicznej i nie było to wystąpienie "o stan sprawy" (jak sugerował organ), ale żądanie udzielenia danych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e, pkt 4 lit. a tiret drugie, względnie pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") niniejsza sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądanej informacji z różnych powodów nie musiał udostępniać. W myśl art. 21 in principio u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Nie jest przedmiotem sporu, że Inspektor Powiatowy jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania będących w jego posiadaniu informacji publicznych. Jest to bowiem jednostka należąca do struktury szeroko rozumianego nadzoru budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego (art. 80 ust. 2 pkt 1 P.b.) i z całą pewnością wykonująca zadania publiczne, w tym posiadająca uprawnienia kontrolne i z zakresu władztwa administracyjnego (zob. m.in. art. 81 i nast. P.b.). Gdy chodzi natomiast o płaszczyznę przedmiotową sprawy, to wyjaśnić należy, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) – z art. 61 ust. 1. Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w tym przepisie określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji). Aktem prawnym regulującym tę problematykę jest u.d.i.p., która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Z perspektywy przedmiotu sporu, jaki wynikł w niniejszej sprawie, warto wskazać, że wśród informacji publicznych wymieniono między innymi te, które dotyczą "zasad funkcjonowania podmiotów" zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, w tym sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.) oraz "dane publiczne" o treści "aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" czy "dokumentacji przebiegu i efektów kontroli" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie u.d.i.p.). Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy u.d.i.p. Na gruncie tej ustawy przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ten ostatni przepis można w dalszych uwagach pominąć, gdyż dotyczy, niewystępującej w rozpoznawanej sprawie sytuacji udostępniania informacji za opłatą). Przenosząc powyższe wyjaśnienia na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w istocie spór pomiędzy J. M. a Inspektorem Powiatowym sprowadza się do tego, czy jego wniosek z dnia 6 sierpnia 2018 r. o udzielenie informacji o działaniach podjętych na skutek wcześniejszego skierowania przez grupę mieszkańców ul. [...] w [...] pisma z dnia 19 kwietnia 2018 r. dotyczącego złego stanu słupów telekomunikacyjnych należało traktować jako skutecznie złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a reakcję organu za adekwatną do jego treści. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że nie miał wątpliwości, iż co do zasady informacja, której udzielenia – docelowo – domagał się J. M. 6 sierpnia 2018 r., to jest o działaniach kontrolnych i orzeczniczych podjętych przez nadzór budowlany w odniesieniu do określonego obiektu budowlanego, należy do kategorii informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. (zwłaszcza do tych jej rodzajów, które wymieniono w przepisach cytowanych na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia). Sąd w poprzednim akapicie nieprzypadkowo podkreślił słowo "docelowo", gdyż w niniejszej sprawie dla oceny, czy Inspektorowi Powiatowemu można zarzucić bezczynność (czyli niezałatwienie sprawy w terminie – por. art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.,) zasadnicze ma właśnie to, że J. M. żądał danych o czynnościach kontrolnych (i następczych) zrelatywizowanych oraz mających być reakcją na wystąpienie niesprecyzowanej "grupy mieszkańców" ul. [...] w [...] dotyczącej "złego stanu słupów telekomunikacyjnych". Samego pisma owych mieszkańców do e-maila z dnia 6 sierpnia 2018 r. skarżący nie dołączył. Pracownik Inspektoratu Powiatowego – Kierownik Wydziału [...] zareagował na e-mail J. M. niezwłocznie (8 sierpnia 2018 r.) informując zainteresowanego, że nie może odnaleźć w rejestrach pisma z dnia 19 kwietnia 2018 r. Poprosił jednocześnie o doprecyzowanie okoliczności związanych z jego złożeniem. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu przyjąć więc należy, że Inspektor Powiatowy nie pozostał bezczynny, gdyż na wystąpienie skarżącego niezwłocznie odpowiedział. Z odpowiedzi tej można z kolei wywnioskować, że nie podjęto żadnych czynności na skutek pisma "grupy mieszkańców ul. [...] w [...] dotyczącego złego stanu słupów telekomunikacyjnych", skoro nie zostało ono nawet w rejestrach organu zarejestrowane. Sąd w tym miejscu zaznacza, że zdaje sobie sprawę, iż odpowiedź pracownika organu z dnia 8 sierpnia 2018 r. ("Nie mogę odnaleźć w rejestrach pisma z dnia 19 kwietnia 2018 r., o którym mowa w Pana piśmie".) jest lakoniczna, jednak logicznie odnosi się ona do pytania z e-maila z 6 sierpnia 2018 r. ("Proszę o informację na temat podjętych przez Państwa działań w sprawie [pisma z dnia 19 kwietnia 2018 r. – uw. Sądu]"). Sąd odnotowuje też, że w odpowiedzi Kierownika Wydziału [...] Inspektoratu Powiatowego skierowanej do J. M. znalazła się prośba o podanie danych dotyczących złożenia pisma z dnia 19 kwietnia 2018 r., na prośbę tą skarżący tego samego dnia niezwłocznie odpowiedział, natomiast ze strony organu do skarżącego nie skierowano już dalszych pism. J. M. co do zasady ma więc rację uwypuklając, że Inspektor Powiatowy powinien zareagować na jego ostatniego e-maila. W ocenie Sądu to zaniedbanie nie powoduje jednak, że organ popadł w stan bezczynności co do udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z odpowiedzi na skargę dalsze dane podane przez skarżącego nie zmieniły wyników ustaleń, co do braku w rejestrach Inspektoratu Powiatowego pisma z dnia 19 kwietnia 2018 r. Kolejna reakcja organu musiałaby się zatem sprowadzać li tylko do ponownego stwierdzenia, że rzeczonego pisma nie odnaleziono. Sąd w tym miejscu zaznacza, że poza kontrolą legalności w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, dlaczego pismo z dnia 19 kwietnia 2018 r. nie dotarło do organu i nie zostało zarejestrowane oraz stosownie załatwione. Podkreślić należy, że skarga J. M. dotyczy tylko udzielenia odpowiedzi na konkretne późniejsze żądanie z dnia 6 sierpnia 2018 r. o działaniach organu, które w przekonaniu skarżącego powinny być podjęte na skutek kwietniowego (2018) wystąpienia grupy mieszkańców ul. [...] w [...]. Na to zapytanie organ zareagował informując, że wystąpienia mieszkańców nie odnaleziono. Niezależnie nadmienić można, że gdy tylko J. M. nadesłał Inspektorowi Powiatowemu pismo z dnia 19 kwietnia 2018 r. (nastąpiło to w ten sposób, że jego kopię dołączono do skargi, zob. k. 10 akt sądowych), organ niezwłocznie – bo następnego dnia – wyznaczył na 14 maja 2019 r. kontrolę stanu technicznego linii telekomunikacyjnej napowietrznej na ul. [...] w [...], a zarazem zadeklarował, że poinformuje zainteresowanych odrębnym pismem o wynikach kontroli. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia zarzucanej bezczynności po stronie Inspektora Powiatowego. Orzekł więc o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.