II SAB/Po 44/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. F. na bezczynność Rady Miejskiej Gminy Rawicz w przedmiocie rozpatrzenia skargi postanawia odrzucić skargę. /-/ E. Podrazik Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. P. F. wniósł skargę na bezczynność Rady Miejskiej Gminy R., zarzucając jej naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 64 § 2 i art. 222 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz wnosząc o zobowiązanie wspomnianego organu do zajęcia się sprawami wskazanymi w uzasadnieniu skargi, a w szczególności do wydania odpowiedniego aktu – uchwały. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2007 r. przypadkowo dowiedział o planowanym remoncie drogi powiatowej ul. A. M. w R., przy której jest usytuowana jego nieruchomość. Tego samego dnia pokazano skarżącemu dwie dokumentacje: pierwsza dotyczyła remontu drogi powiatowej ul. A. M., druga – budowy kanalizacji deszczowej w ul. A. M. Przeglądając te opracowania, skarżący nie zauważył jednak by inne obiekty niż Szkoła Podstawowa nr [...] miały być podłączone do projektowanego kolektora kanalizacji deszczowej. Takie rozwiązanie zaniepokoiło skarżącego. Uważając, że planowana inwestycja budowy kanalizacji deszczowej w ul. A. M. w R. nie jest projektowana w takim zakresie w jakim być powinna, skarżący skontaktował się z Przewodniczącym Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej Gminy R. w celu poinformowania go o swoich spostrzeżeniach. W trakcie rozmowy, jaka odbyła się w dniu [...] maja 2007 r., skarżący przedstawił swoje stanowisko, uzyskując zapewnienie Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej Gminy R. o tym, że przeprowadzi rozmowę z Naczelnikiem Wydziału Inwestycyjno-Technicznego, a o wynikach tego spotkania poinformuje skarżącego telefonicznie. Informacji telefonicznej skarżący jednak nie uzyskał, wobec czego wraz z właścicielami okolicznych nieruchomości wystosował pismo z dnia [...] czerwca 2007 r., w którym przedstawił swoje stanowisko. O piśmie tym oficjalnie poinformowano w trakcie sesji Rady Miejskiej Gminy R. w dniu [...] czerwca 2007 r. Skarżący zaznaczył przy tym, że Przewodniczący Rady użył wówczas dwukrotnie słowa "skarga", a zatem pisma skarżącego (jedno złożone tylko przez niego, a drugie także przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości) zostały świadomie zakwalifikowane jako skargi. Mimo, że w treści tych pism nie użyto wyrazu "skarga", kwalifikacja ta jest w ocenie skarżącego prawidłowa, gdyż pisma wyrażają niezadowolenie z działalności organu samorządowego. Niemniej do dnia dzisiejszego skarga ta nie została rozpatrzona, wobec czego prawdopodobne jest, że pismo z dnia [...] czerwca 2007 r. zostało uznane za wniosek, a nie za skargę. Organ powinien był jednak o tym poinformować zainteresowane podmioty, co ma wynikać z art. 64 § 2 k.p.a. Skarżący podkreślił przy tym raz jeszcze, że wymienione pisma powinny być uznane za skargi, a w razie wątpliwości co do ich charakteru organ powinien był podjąć odpowiednie działania, czego nie uczynił. Dlatego bezpodstawne jest tłumaczenie organu, że zakwalifikował omawiane pisma jako wnioski. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Gminy R. wniosła o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w razie niezałatwienia skargi w terminie stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia – w rozpatrywanym przypadku do samorządowego kolegium odwoławczego. W sprawie dotyczącej wniosków i skarg wydawanych w ramach uproszczonego postępowania administracyjnego nie przysługuje natomiast skarga do sądu administracyjnego. Wobec tego skarga P. F. z dnia [...] kwietnia 2014 r. powinna być odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 3 § 2 pkt 1-4a i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku, gdy postępowanie to ma być zakończone wydaniem (1) decyzji administracyjnej, (2) postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postepowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istotny, (3) postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, (4) innego aktu niż wymienione powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawach oraz (5) pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach. Należy przy tym podkreślić, że wymieniony katalog przypadków, gdy możliwe jest wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma charakter enumeratywny (wyczerpujący). Wykluczone jest zatem jego uzupełnianie lub interpretowanie rozszerzające. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw wskazać, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. skierowanym do Rady Miejskiej Gminy R. P. F. wraz z innymi osobami wyraził niezadowolenie z zakresu planowanego remont ul. A. M. w R., wskazując, że nie obejmuje on podłączenia do projektowanego kolektora kanalizacji deszczowej rur spustowych, usytuowanych na elewacjach i odprowadzających wody opadowe z dachów domów i terenów posesji (k. 7 akt sądowych). W powyższym piśmie skarżący wymienił także szereg postulatów, które w jego ocenie powinny być zrealizowane, a które dotyczą w szczególności kolektorów kanalizacji deszczowej, nawierzchni ulicy oraz kosztów realizacji inwestycji. Spełnienie tych postulatów miało się z kolei przyczynić do uniknięcia kierowania wód opadowych na jezdnię i ponoszenia przez właścicieli niruchomości ewentualnych kar z tego tytułu. Ponadto w piśmie tym wezwano Radę Miejską Gminy R. do wstrzymania remontu i poprawienia istniejącego projektu. Podobnie w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. – nazwanym "dodatkową informacją do pisma z dnia [...] czerwca 2007 r." – P. F. wskazał, że istniejąca kanalizacja sanitarna jest nieszczelna, co z kolei powoduje podwyższenia poziomu wód gruntowych nie tylko w rejonie ul. A. M., lecz także w całym mieście (k. 10 akt sądowych). Tym samym przed rozpoczęciem remontu ul. A. M. powinna być sprawdzona szczelność poszczególnych odcinków kolektora tak by odpowiadała ona polskim normom PN-EN 1610:2002 i PN-92/B-10735. Należy przy tym podkreślić, na co zwraca uwagę sam P. F. w skardze z dnia [...] kwietnia 2014 r., że zarówno w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r., jak i w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. nie zostało użyte słowo "skarga" (k. 2-6 akt sądowych). Wyraz ten został natomiast użyty przez skarżącego dopiero w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. i to w ogólnym kontekście (k. 14 akt sądowych). Oceniając powyższe pisma z dnia [...] czerwca 2007 r. i [...] czerwca 2007 r., należy w ocenie Sądu uznać, że stanowią one wnioski w rozumieniu art. 241 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem, przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności i lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Nie ulega zatem wątpliwości, że pismo z dnia [...] czerwca 2007 r. dotyczy właśnie tej ostatniej przesłanki, tj. lepszego zaspokajania potrzeb ludności poprzez budowę kolektora i zapewnienie odpowiedniego połączenia miejskiej kanalizacji z pobliskimi nieruchomościami. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można w ocenie Sądu uznać, że pisma z dnia [...] czerwca 2007 r. i [...] czerwca 2007 r. stanowią skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. Jak wynika z powołanego przepisu, przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy lub przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W wymienionych pismach skarżący nie kwestionuje bowiem prawidłowości funkcjonowania Rady Miejskiej Gminy R., lecz wskazuje optymalne, w jego ocenie, rozwiązanie kwestii budowy kolektora przy ul. A. M. Ewentualne zarzuty dotyczące załatwienia omawianych wniosków sformułowane są dopiero w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. i mają charakter uogólnionego niezadowolenia, wynikającego z niedostatecznego uwzględnienia propozycji skarżącego. Trzeba ponadto zauważyć, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest w świetle 242 § 1 k.p.a. organ właściwy ze względu na przedmiot wniosku, co w kontekście rozpatrywanej sprawy oznacza, że wniosek powinien być złożony do Rady Miejskiej Gminy R. Z kolei w myśl art. 229 pkt 1 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi na radę gminy jest wojewoda. Tymczasem zarówno pismo z dnia [...] czerwca 2007 r., jak i pismo z dnia [...] czerwca 2007 r. skierowane zostały do Rady Miejskiej Gminy R., a nie do Wojewody Wielkopolskiego. Co więcej, także pismo z dnia [...] lutego 2008 r. nie jest adresowane do tego ostatniego organu, lecz do Przewodniczącego Rady Miejskiej Gminy R. Uwaga ta pośrednio wzmacnia zatem stanowisko, w świetle którego skarżący złożył w niniejszej sprawie wniosek, a nie skargę. Niemniej, nawet gdyby przyjąć niepodzielany przez Sąd pogląd, w świetle którego P. F. złożył wymienionymi wyżej pismami skargi, a nie wnioski, nie zmienia to faktu, że skarga z dnia 16 kwietnia 2014 r. na bezczynność Rady Miejskiej Gminy R. okazała się niedopuszczalna i jako taka podlegała na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzuceniu. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 244 § 1 w zw. z art. 237 § 1 i 4 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a., organ właściwy do załatwienia wniosku powinien załatwić wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. W razie przekroczenia tego terminu wnioskodawca może złożyć zażalenie. Ustawodawca nie odsyła jednak w tych przepisach do dalszej regulacji pozwalającej na wyprowadzenie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej w razie niezałatwienia wniosku lub skargi w terminie. W szczególności w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazuje się by taka skarga przysługiwała w postępowaniu uproszczonym uregulowanym w Dziale VIII Kodeksu postepowania administracyjnego, w ramach którego organ administracji publicznej rozpatruje wniosek lub skargę. Konkluzja ta oznacza z kolei, że w takim przypadku skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest niedopuszczalna i jako taka musi podlegać odrzuceniu. Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że powyższe stanowisko zostało również zaakceptowane w orzecznictwie i obecnie nie budzi wątpliwości (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 126/14; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 57/14 postanowienie WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 271/13; postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1340/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) o odrzuceniu skargi. /-/ E. Podrazik