II SAB/Po 45/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 20 grudnia 2024 roku G. K. – osadzony w Zakładzie Karnym we W., zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego (dalej powoływany jako Dyrektor ZK, organ) z wnioskiem o udostępnienie mu informacji publicznej w zakresie: 1. odpowiedzi na skargi osób osadzonych uznanych za zasadne w całości lub częściowo w 2024 roku; 2. podanie "jakie zarządzenia wydał Dyrektor Zakładu Karnego i czego one dotyczyły w roku 2024 które dotyczyły działalności tutejszego ZK"; 3. udostępnienie jadłospisu normy podstawowej dla skazanego w ZK we W. wraz z podaniem gramatury danego produktu przypadającego na jednego osadzonego. Pismem z dnia 23 grudnia 2024 r. Dyrektor Zakładu Karnego ustosunkował się do przedmiotowego wniosku. Wnioskodawcy przekazano listę z tytułami, numerami oraz datami wydania 18 (osiemnastu) wydanych w 2024 r. zarządzeń, które organ zakwalifikował jako stanowiące informację publiczną. Organ wyjaśnił jednocześnie, że pozostałe, nieudostępnione wnioskodawcy zarządzenia, stanowią dokumentację wewnętrzną, nieskierowaną do podmiotów zewnętrznych, służącą wymianie informacji między funkcjonariuszami i pracownikami, określającą zasady ich działania w określonych sytuacjach i niezawierającą stanowiska organu. Ponadto organ poinformował wnioskodawcę, że nie istnieją skargi, które w 2024 r. zostały uznane za zasadne. Przekazano również kopię dokumentacji zawierającej określone we wniosku informacje dotyczące wyżywienia osadzonych. Pismem z dnia 31 grudnia 2024 r. G. K. wniósł bezpośrednio do tut. Sądu skargę na bezczynność Dyrektor Zakładu Karnego Skarga wpłynęła do Sądu 3 stycznia 2025 r. i w dniu 4 stycznia 2025 r. została przekazana organowi. Ponowny wpływ skargi odnotowano w dniu 14 lutego 2025 r. Skarżący podniósł, że jego wniosek nie został w całości rozpatrzony, bowiem nie udostępniono mu informacji o wszystkich wydanych w 2024 roku zarządzeniach Dyrektor Zakładu Karnego Zdaniem skarżącego wszystkie wydane przez Dyrektor Zakładu Karnego zarządzenia stanowią informację publiczną, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W przypadku aktów wewnętrznych znaczenie ma nie tylko forma ale i treść zarządzeń, co łącznie rozstrzyga o tym, czy dotyczą kwestii wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Argumentacja organu jest zatem niewystarczająca dla oceny charakteru zarządzeń, których nie udostępnił. Skarżący odwołała się do wyroków wydanych w WSA w Gdańsku o sygn. akt III SAB/Gd 31/24 i III SAB/Gd 127/24. Skarżący wniósł o stwierdzenie przez Sąd, że Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności, udostępnienie mu wszystkich żądanych informacji oraz przeprowadzenie rozprawy z jego udziałem oraz z udziałem pełnomocnika o ustanowienie którego w ramach prawa pomocy wystąpił wnosząc skargę. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu zarządzenia niewymienione w piśmie z 23 grudnia 2024 r. zostały uznane za dokumentację wewnętrzną z uwagi na ich treść. Powód nieuznania przedmiotowych zarządzeń za posiadające walor informacji publicznej został skarżącemu w piśmie przedstawiony. Dyrektor Zakładu Karnego podniósł, że przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) w sprawach prowadzonych z wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie stosuje się do pism informujących wnioskodawców, że żądanie wniosku nie obejmuje informacji publicznej - brak bowiem w ustawie o dostępie do informacji publicznej w takim przypadku takiego odwołania, jak w art. 16 ust. 2 tej ustawy. Pisma załatwiającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie należy zatem utożsamiać z decyzją organu administracji publicznej i nie ma podstaw do stawiania takiemu pismu wymagań formalnych dotyczących decyzji, w tym dotyczących uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia. W piśmie Dyrektor Zakładu Karnego z 23 grudnia 2024 r. nie zawarto szczegółowego uzasadnienia przyczyn, dla których niewymienione zarządzenia z roku 2024 uznano za dokumenty wewnętrzne. Poinformowano jednak skarżącego w sposób ogólny o powodach uznania wszystkich niewymienionych w piśmie zarządzeń za dokumenty wewnętrzne nie posiadające waloru informacji publicznej. Organ podkreślił, że skarżący posiada wybitną wiedzę na temat zasad udostępniania informacji publicznej, wielokrotnie składał wnioski o jej udostępnienie, jest stroną wielu postępowań sądowoadministracyjnych wszczynanych na skutek jego skarg (m.in. orzeczenia wymienione przez niego w uzasadnieniu skargi zostały wydane w sprawach z jego skarg). W tej konkretnej sprawie skarżący miał zatem świadomość, że treść pisma Dyrektor Zakładu Karnego z dnia 23 grudnia 2024 r. oznacza, że w ocenie tego Dyrektora niewymienione zarządzenia nie mają waloru informacji publicznej. Organ wniósł o przeprowadzenie dowodu w postaci analizy stosowanego przez wojewódzkie sądy administracyjne systemu do rejestrowania spraw i odnotowywania ich przebiegu w celu ustalenia liczby skarg złożonych przez G. K. związanych z udostępnianiem informacji publicznej. Ponadto treść samej skargi wskazuje na ponadprzeciętną orientację skarżącego w zasadach udostępniania informacji publicznej i związanych z tym procedur. Zarzut nieprawidłowego uzasadnienia pisma Dyrektor Zakładu Karnego z dnia 23 grudnia 2024 r. jest zatem bezzasadny i nieprawdziwy. Dyrektor Zakładu Karnego wyjaśnił, zastrzegając, że czyni to z daleko posuniętej ostrożności, iż mając wynikającą ze skargi wiedzę o niezrozumieniu przez skarżącego treści pisma z dnia 23 grudnia 2024 r., skierowanym do skarżącego pismem z dnia 7 lutego 2025 r. sprostowano stanowisko wyrażone we wcześniejszym piśmie poprzez dodanie zdania "W świetle powyższego zarządzenia niewymienione w powyższej liście nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 902)". Zdaniem organu przytoczony w uzasadnieniu skargi wyrok WSA w Gdańsku z 22 sierpnia 2024 r. został wydany w oparciu o diametralnie różny stan faktyczny, a rozważania prawne zawarte w jego uzasadnieniu nie przystają w żaden sposób do niniejszej sprawy. W sprawie, w której wyrok ten wydano, kwestia dokumentacji wewnętrznej nie była rozpatrywana. Organ podniósł również, że skierowanie przez skarżącego skargi na bezczynność bezpośrednio do Sądu, bez wcześniejszej próby uzyskania dodatkowych informacji od organu, do którego złożył wniosek o udostępnienie informacji, wyraźnie ujawnia dwa aspekty motywacji skarżącego, oba zasługujące na naganną ocenę. Po pierwsze celem skarżącego nie jest uzyskanie informacji. Jeśli bowiem pismo Dyrektor Zakładu Karnego z 23 grudnia 2024 r. w jego ocenie nie wyczerpuje jego wiedzy w jakimś obszarze, gdyby kierował się racjonalnym przesłankami w postępowaniu wystąpiłby z wnioskiem do tego samego organu, określił wątpliwości jakie w jego ocenie rodzi udzielona mu odpowiedź i wnosiłby o uzupełnienie tego pisma. Po drugie, mając możliwość kontynuowania korespondencji z organem w celu uzyskania dalszych informacji w sprawie, skarżący skierował sprawę do Sądu angażując go de facto do działań, które może i powinien podjąć sam. Skarżący zaniechał możliwości wnoszenia o uzupełnienie danych podanych mu w piśmie Dyrektor Zakładu Karnego i instrumentalnie traktując inny organ, sąd administracyjny, oczekuje realizacji kompetencji tego sądu w miejsce jego osobistego zaniechania. Pismem procesowym z dnia 23 kwietnia 2025 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego, w całości podtrzymał skargę na bezczynność Dyrektor Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia mu informacji publicznej. Pełnomocnik wniósł o: - zobowiązanie Dyrektor Zakładu Karnego do udzielenia skarżącemu informacji publicznej w zakresie przez niego wnioskowanym, tj. udzielenie informacji o wszystkich zarządzeniach wydanych przez Dyrektor Zakładu Karnego w 2024 roku wraz z wyszczególnieniem informacji czego one dotyczyły; - stwierdzenie, iż Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności w toku postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego z dnia 20 grudnia 2024 roku z rażącym naruszeniem prawa; - zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone zarówno w całości, jak i w części. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżącego podniósł, że odpowiedź organu nie wyczerpała całości żądania skarżącego. Dyrektor Zakładu Karnego nie przekazał informacji o wszystkich zarządzeniach wydanych w 2024 roku jako przyczynę podając, iż pozostałe zarządzenia stanowią dokumentację wewnętrzną, nieskierowaną do podmiotów zewnętrznych, służącą wymianie informacji między funkcjonariuszami i pracownikami. W pierwszej kolejności podniesiono, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Tym samym, o bezczynności organu mowa wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie określonym prawem (art 35 k.p.a.) lub dodatkowym terminie wyznaczonym przez organ (art. 36 k.p.a). Informacja, o której udzielenie wnioskował skarżący, zgodnie z art. 13 ust. 1 oraz 14 u.d.i.p., winna zostać udzielona nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Dyrektor Zakładu Karnego pismem z dnia 23 grudnia 2024 r. ustosunkował się do treści wniosku z 20 grudnia 2024 roku przekazując mu część informacji, których żądał skarżący. Jednocześnie, informacyjnie wskazał, iż nie może przekazać listy pozostałych zarządzeń wydanych w 2024 roku, albowiem stanowią dokumentację wewnętrzną, nieskierowaną do podmiotów zewnętrznych, służącą wymianie informacji między funkcjonariuszami i pracownikami. Do dnia dzisiejszego organ nie udzielił informacji o pozostałych zarządzeniach wydanych przez niego w 2024 roku, a co najistotniejsze, nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej zgodnie z art. 16 ustawy. Organ dopuścił się zatem bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Bez znaczenia pozostaje fakt, iż skarżący wielokrotnie występuje o udzielenie informacji publicznej, co podkreślone zostało w odpowiedzi na skargę. Argumentacja ta nie powinna była być w ogóle podnoszona przez organ, który każdorazowo ma obowiązek indywidualnego rozpoznania sprawy, co winno zakończyć się udzieleniem informacji lub wydaniem decyzji odmawiającej jej udzielenia. Podniesiono, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji R. P.. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z u.d.i.p. informacją publiczna jest każda informacja o sprawach publicznych. Tylko jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega ona udostępnieniu. Skarżący wnioskował o udzielenie informacji publicznej, która jest bezpośrednio powiązana z działalnością Zakładu Karnego we W., a zatem organu publicznego. Co istotne, skarżący wnioskował o udzielenie mu jedynie pełnej informacji w zakresie zarządzeń wydanych przez Dyrektor Zakładu Karnego w 2024 roku wraz z wyszczególnieniem czego one dotyczyły (o ich enumeratywne wymienienie), wniosek ten nie obejmował udzielenia informacji o ich treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Z kolei, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący zarzucił bezczynność Dyrektorowi Zakładu Karnego w rozpoznaniu punktu 2 wniosku z dnia 20 grudnia 2024 r. o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie skarżącemu wszystkich zarządzeń wydanych przez Dyrektora w ww. Zakładzie Karnym w 2024 roku oraz podanie ich przedmiotu ("czego dotyczyły"). W odpowiedzi skarżącemu przekazano listę z tytułami, numerami oraz datami wydania 18 spośród wszystkich zarządzeń wydanych w 2024 roku, które organ zakwalifikował jako stanowiące informację publiczną wyjaśniając jednocześnie, że pozostałe zarządzenia stanowią dokumentację wewnętrzną, nieskierowaną do podmiotów zewnętrznych, służącą wymianie informacji między funkcjonariuszami i pracownikami, określającą zasady ich działania w określonych sytuacjach i niezawierającą stanowiska organu. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U.z 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p.) o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a organ jest zobowiązany do jej udzielenia i posiada wskazaną informację, udzielenie wnioskodawcy błędnej odpowiedzi, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, nie świadczy o braku bezczynności organu. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1683 ze zm.), Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3). W związku z tym istota sprawy sprowadzała się do rozważenia, czy żądanie udostępnienia określonych we wniosku zarządzeń Dyrektor Zakładu Karnego dotyczy informacji publicznej, a w konsekwencji czy organ, z uwagi na udzieloną w tym zakresie skarżącemu odpowiedź zawartą w piśmie z dnia 23 grudnia 2024 r. - odmawiającą przyznania co do części zarządzeń charakteru informacji publicznej, nie pozostaje w bezczynności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji R. P. prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1975/18, dostępny w CBOSA). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in.: informacje o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.); informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), czy też informacje o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). W zakresie sposobu rozpatrzenia przez organ pkt 2 wniosku skarżącego z 20 grudnia 2024 r. rozważenia wymagało, czy wszystkie wydane w 2024 roku przez Dyrektor Zakładu Karnego zarządzenia związane są z działalnością (funkcjonowaniem) organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jakim jest Dyrektor Zakładu Karnego Jak organ wyjaśnił, skarżącemu nie udostępniono tych zarządzeń, które stanowią dokumentację wewnętrzną, nieskierowaną do podmiotów zewnętrznych, służącą wymianie informacji między funkcjonariuszami i pracownikami, określającą zasady ich działania w określonych sytuacjach i niezawierającą stanowiska organu. W opinii Sądu taki opis przedmiotu spornych zarządzeń, które organ określa mianem aktów wewnętrznych, wskazuje jednak, że co najmniej w części mogą one dotyczyć sposobu realizowania zadań służbowych przez funkcjonariuszy w ZK we W., co miałoby związek z sytuacją i uprawnieniami osadzonych. W szczególności dotyczy to tych zarządzeń, które określają zasady działania funkcjonariuszy w określonych sytuacjach. Takie zarządzenia odnoszą się bowiem nie tylko do wewnętrznego funkcjonowania organu administracji, lecz także jego relacji z osobami osadzonymi, a tym samym mają one charakter zewnętrzny i stanowią informację publiczną. Zważyć przy tym należy, że takie zarządzenia mogą odnosić się do zagadnień mających istotne znaczenie dla praw i obowiązków osadzonych, dają bowiem podstawy do formułowania twierdzeń ocennych co do legalności działania organu, czy to w zakresie przedmiotów niedozwolonych, czy też w zakresie prewencyjnego stosowania środków przymusu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano stanowisko, że wewnętrzny charakter dokumentu nie przesądza automatycznie o tym, że nie stanowi on informacji publicznej. W przypadku aktów wewnętrznych decydujące znaczenie ma nie tylko ich forma, lecz również treść, co łącznie rozstrzyga o tym, czy dotyczą one, czy też nie, kwestii wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 113/20, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 31/24). Należy nadto pamiętać, że powiadomienie wnioskodawcy o tym, że żądana informacja nie posiada charakteru informacji publicznej, musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, wynikających chociażby z zasad "dobrej administracji". Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej powinno zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o charakterze żądanych informacji. Podkreślenia w tym zakresie wymaga, że wnioskodawca nie może być pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie podmiotu zobowiązanego o wewnętrznym charakterze żądanych informacji zwalniało z zarzutu bezczynności w ich udostępnieniu. Powiadomienie wnioskodawcy o uznaniu informacji za wewnętrzną powinno być nie tylko jasne i konkretne, ale także zawierać wyjaśnienie, dlaczego organ nie może jej udostępnić. Przedstawione w tym zakresie wyjaśnienie powinno być na takim poziomie szczegółowości, który również pozwoli sądowi dokonać oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie może żądanej informacji publicznej udostępnić. Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony sądowej przed arbitralnymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych, który z różnych przyczyn może dążyć do niewykonania spoczywających na nim ustawowych obowiązków. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy z odpowiedzi organu z dnia 23 grudnia 2024 r., uzupełnionej pismem z 7 lutego 2025 r. nie wynika dostatecznie szczegółowo, czy stanowisko organu o wewnętrznym charakterze pozostałych zarządzeń wydanych przez Dyrektor Zakładu Karnego w 2024 roku jest uzasadnione. Przede wszystkim organ nie wymienił tytułów zarządzeń (z podaniem ich numeracji, daty wydania i czego dotyczyły), które nie zostały skarżącemu udostępnione. Jednocześnie organ nie wykazał, aby za utajnieniem tytułów pozostałych wydanych w 2024 roku zarządzeń przemawiały względy bezpieczeństwa w Zakładzie Karnym. Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Wskazać przy tym należy, że taka ocena dokumentu zawierającego informację publiczną, w świetle normy art. 16 ust. 1 u.d.i.p., uzasadniałaby wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji i organ nie może ograniczyć się do poinformowania wnioskodawcy pismem o swoim stanowisku. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należało, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ w odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek z dnia 20 grudnia 2024 r. w zakresie punktu 2, w ustawowym terminie 14 dni, wniosek nie został w sposób prawidłowy i kompletny rozpatrzony. Natomiast żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu nie ma fakt wcześniejszego występowania przez skarżącego z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej do dyrektorów zakładów karnych w których aktualnie przebywał. Na powyższe zwrócono uwagę w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego i stanowisko to należy podzielić. Doświadczenie skarżącego w tym zakresie nie zwalnia organów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej z obowiązku prawidłowego stosowania przepisów u.d.i.p. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektor Zakładu Karnego do rozpoznania pkt 2 wniosku skarżącego z dnia 20 grudnia 2024 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor Zakładu Karnego uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku, co oznacza, że w oparciu o przepisy u.d.i.p. udostępni skarżącemu listę (dat wydania, numerów, czego dotyczyły) tych zarządzeń wydanych w 2024 roku, które mogą oddziaływać na sferę prawną osadzonych, przy czym w przypadku, gdy uzna, że tak szczegółowe informacje ze względów bezpieczeństwa nie mogą zostać skarżącemu udostępnione, da temu wyraz w odpowiedniej formie procesowej. Również co do zarządzeń o charakterze stricte wewnętrznym, skierowane do skarżącego stanowisko wino mieć prawidłową formę i uzasadnienie. W oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tej sprawie nie podlega takiej podwyższonej kwalifikacji. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o lekceważeniu wniosku skarżącego przez organ. Na złożony w dniu 20 grudnia 2024 r. wniosek organ udzielił bowiem już w dniu 23 grudnia 2024 r. odpowiedzi. Brak udostępnienia pełnej informacji publicznej, jak i przyjęty sposób procedowania wniosku, wynikały w tym wypadku z błędnej oceny charakteru wnioskowanych dokumentów. Dla tej oceny nie bez znaczenia jest również okoliczność wskazywana przez organ, iż skarżący skierował skargę bezpośrednio do tut. Sądu, choć już wcześniej składał skargi na bezczynność dyrektorów zakładów karnych, w których był osadzony. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność/przewlekłość postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazany przepis wyposaża sąd w dodatkowe środki, które mają zapobiegać dalszej bezczynności organu. Podkreślić przy tym należy, że ani zasądzenie grzywny, ani przyznanie stronie sumy pieniężnej nie są bezpośrednimi konsekwencjami stwierdzenia bezczynności lecz oba stanowią dyskrecjonalne uprawnienia sądu. Są to dodatkowe środki stosowane przez sąd, przede wszystkim w sytuacjach rażącego naruszenia prawa. Ponieważ Sąd nie stwierdził, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, realia tej konkretnej sprawy, w ocenie Sądu, nie uzasadniały zastosowania środków w postaci wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Na marginesie jedynie wskazać należy, że środek jakim jest wymierzana organowi grzywna nosi charakter wyłącznie sankcyjny, natomiast przyznanie środków pieniężnych osobie skarżącej bezczynność organu, o charakterze częściowo kompensacyjnym, może nastąpić jedyne w ramach instytucji przyznania sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe, Sąd nie znalazł odstaw do uznania, iż zarzucana organowi bezczynność miała charakter rażący, o czym orzeczono w pkt III. sentencji wyroku. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd uznał, że dla merytorycznego rozpoznania skargi nie jest konieczne wyznaczenie rozprawy, tym bardziej, że obecność stron postępowania na rozprawie nie jest obowiązkowa, a skarżący jest osadzony w zakładzie karnym. Sąd miał również na uwadze, ze ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 23 kwietnia 2025 r. wyczerpująco wypowiedział się w sprawie. Natomiast wniosek o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu zostanie na podstawie art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a. rozpoznany odrębnie przez referendarza sądowego.