II SAB/Po 5/16

Dnia 30 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 roku sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Zarządu Dróg Gminnych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Dróg Gminnych do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 15 lipca 2015 roku zmodyfikowanym pismem z dnia 10 września 2015 roku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku o którym mowa w punkcie 1 wyroku; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Zarządu Dróg Gminnych na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. II SAB/Po 5/16 Uzasadnienie Pismem z dnia 15 lipca 2015 r. tego dnia złożonym w urzędzie Gminy J. M. zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie wszystkich umów zawartych przez Zarząd Dróg Gminnych za lata 2012, 2013, 2014 r. Wnioskodawca podał, że prosi o udzielenie informacji w formie elektronicznej i podał adres e- mail. W odpowiedzi pismem z dnia 29 lipca 2015 r. Zarząd Dróg Gminnych poinformował, że z powodu braku pracowników przedłuża termin załatwienia wniosku do 31 sierpnia 2015 r. Kolejne pismo Zarząd Dróg Gminnych wystosował w dniu 28 sierpnia 2015 r. i poinformował, że nie jest możliwe udostępnienie żądanych informacji w formie wskazanej we wniosku ze względu na brak wystarczających środków technicznych. Żądana informacja może być udzielona w lokalu Zarządu Dróg Gminnych do wglądu. W odpowiedzi na to J. M. pismem z dnia 10 września 2015 r. powiadomił, że redukuje zakres swojego wniosku z 15 lipca 2015 r. do roku 2014 i przesłanie go w formie elektronicznej. Gdyby taka forma była niemożliwa to prosi o udzielenie informacji publicznej zapewniający nieograniczony czasowo dostęp do dokumentów. W odpowiedzi Zarząd Dróg Gminnych pismem z dnia 24 września 2015 r. powiadomił, że umowy zawarte przez Zarząd Dróg Gminnych w 2014 r. mogą być udostępnione do wglądu w siedzibie w dniu 6 i 7 października 2015 r. w godzinach od 8.30 do 10 po wcześniejszym uzgodnieniu telefonicznym z kierownikiem i podano numer telefonu. W odpowiedzi na powyższe J. M. pismem z dnia 20 listopada 2015 r. poinformował, że prosi o procedowanie wniosku z 15 lipca 2015 r. i udostępnienie informacji publicznej. Prowadzona korespondencja wskazuje na brak udostępnienia informacji publicznej co jest bezczynnością. W piśmie dodano, że zadaniem organu jest odpowiedzieć na wniosek o udostępnienie informacji publicznej albo wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 14 ust.2 ustawy. Ponieważ J. M. żądanej informacji publicznej nie otrzymał pismem z dnia 16 grudnia 2015 r. złożonym w Urzędzie Gminy w dniu 17 grudnia 2015 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Zarządu Dróg Miejskich w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. J. M. powołując się na przepis art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi złożył skargę na bezczynność Zarządu Dróg Miejskich w sprawie wniosku z 15 lipca 2015 r. i wniósł o zobowiązanie zarząd Dróg Miejskich do udostępnienia w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia wyroku żądanej informacji zgodnie z wnioskiem z 15 lipca 2015 r. zmodyfikowanym pismem z dnia 10 września 2015 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący przedstawił chronologicznie jakie pisma zostały wymienione i wyraził pogląd, powołując się Wyrok WSA w Gliwicach w sprawie IV SAB/GL 09/15, że w sprawie zachodzi bezczynność ponieważ organ jest zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji, a takiej czynności nie podejmuje bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Zdaniem skarżącego wskazanie w prowadzonej korespondencji, że może zapoznać się z dokumentami nie jest wywiązaniem się z obowiązku udostępnienia informacji ponieważ to nie organ ocenia w jaki sposób informacji udzielić, ale to wnioskodawca decyduje w jaki sposób i formie informacja ma być udzielona. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg Gminnych wniósł o oddalenie skargi i nadesłał komplet dokumentów jakie w sprawie zostały wytworzone, a które dokumentują jak korespondencja między skarżącym a Zarządem Dróg Miejskich przebiegała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2015.2058 ze zm.) , która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa (tak m.in. T. Woś [w:] T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1067/08, LEX nr 491969). Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Stwierdzenie po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej stanu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga dokonania uprzedniej oceny co do skutecznego skorzystania przez ten podmiot ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny; jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Natomiast zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie wskazanego w ust. 1 terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej w tym terminie. Podmiot udostępniający jest jednak zobowiązany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przyjąć należy, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że początkowy etap postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez podmiot obowiązany – Zarząd Dróg Gminnych jest prawidłowy i znajduje umocowane w cytowanych przepisach, ponieważ powiadomiono wnioskodawcę o przyczynie załatwienia sprawy w późniejszym terminie, a następnie zaproponowano zapoznanie się z wnioskowaną informacją w siedzibie Zakładu. W tym miejscu należy wyjaśnić, że Zarząd Dróg Gminnych jako jednostka organizacyjna Urzędu Gminy jest Organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęciem tym objęte są również jednostki organizacyjne tych organów, jeżeli nie są osobami prawnymi, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy. W ocenie Sądu takim podmiotem jest jednostka organizacyjna Gminy działająca w formie jednostki budżetowej pod nazwą Zarząd Dróg Gminnych, wobec czego kierownik tej jednostki jest obowiązany do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym działalność tej jednostki. Co się tyczy oceny charakteru żądanej przez skarżącego informacji, Sąd stwierdza, że całość wniosku dotyczy właśnie danych o takim charakterze. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 (por. wyrok NSA w dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o majątku, którym dysponują podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1, natomiast z art. art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że informacja o majątku publicznym obejmuje m.in. majątek jednostek samorządu terytorialnego oraz majątek osób prawnych samorządu terytorialnego (lit. c), a także majątek pochodzący z zadysponowania majątkiem m.in. jednostek samorządu terytorialnego (lit. d). Żądanie zawarte we wniosku z 15 lipca 2015 r. w przedmiocie dostarczenia umów zawartych przez Zarząd Dróg Gminnych w latach 2012, 2013, 2014r., a następnie ograniczone do umów zawartych tylko w roku 2014 dotyczą udostępnienia informacji publicznej, bowiem wydatkowanie środków publicznych (gminnych) stanowi informację publiczną w rozumieniu powołanej ustawy. Obrazują mianowicie zasady funkcjonowania władzy publicznej, w tym w szczególności tryb jej działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i działalności w ramach gospodarki budżetowej. Nie ulega też wątpliwości, że sposób wydatkowania środków publicznych winien być transparentny i poddany kontroli społecznej, co wywieść należy z zasady jawności gospodarki środkami publicznymi wyrażonej w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Należy podkreślić, że skarżący zarzuca organowi bezczynność, a nie przewlekłe prowadzenie postępowania - wskazuje na nieprzekazanie żądanej informacji, względnie niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia, czy także umorzenia postępowania na zasadzie art. 14 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Jak w sposób ewidentny wynika z przedłożonej korespondencji J. M. nie wyraził zgody na przeglądanie dokumentów w siedzibie i podtrzymał stanowisko o przekazanie informacji publicznej w sposób elektroniczny. Jak wskazano w wyroku z dnia 27.1.2015 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie Sygn. II SAB/Wa 629/14 LEX nr 1748186 udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji. Jeżeli w sprawie rzeczywiście zachodzi przypadek, że zobowiązany podmiot nie dysponuje możliwością przekazania drogą elektroniczną zawartych umów, to wówczas winien postąpić zgodnie z cytowanym przepisem art. 14 ust.2 ustawy. W zw. z art. 16 ust.1 zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Reasumując skarga jest zasadna i Zarząd Dróg Gminnych zobowiązany jest rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji w zakresie umów zawieranych przez ten podmiot w 2014 r. i to w terminie 14 dni od dnia otrzymania zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem albowiem podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 §1a ppsa stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jak wyjaśnił przedstawiciel podmiotu zobowiązanego w organie jest tylko trzech pracowników umysłowych, a wnioskodawca zasypuje organ różnymi wnioskami. Sąd uznał wyjaśnienie za wiarygodne zważywszy, że specyfika pracy wyodrębnionych organizacyjnie w ramach pracy Gminy podmiotów jest tego rodzaju, że zarówno pod względem środków technicznych jak i osobowych mogą mieć problemy z precyzyjnym załatwieniem nawet uzasadnionych wniosków. Kosztami postępowania Sąd obciążył zobowiązany do dokonania określonej czynności podmiot kierując się dyspozycją przepisu art. 200 ppsa.