II SAB/Po 52/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. D. i M. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do załatwienia pisma J. i M. D. z dnia 23 sierpnia 2010r. w terminie 1 miesiąca od dnia wpływu do organu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku tutejszego Sądu II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżących kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] października 2009r. na podstawie art. 123 kpa w zw. z art. 97 §1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie w sprawie doprowadzenia budynku kotłowni położnej w O. przy ul. R., na działce nr [...], obręb [...], należącej do M. K. do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, do czasu zakończenia postępowania przez Starostę O. w sprawie pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego na kotłownię oraz budowę komina wolnostojącego na powyżej wymienionej działce. Na skutek zażalenia M. D. i J. D. (pismo z dnia [...] października 2009r., uzupełnione pismem z dnia [...] listopada 2009r.) na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. sprawy o wstrzymanie użytkowania kotłowni, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]grudnia 2009r. na podstawie art. 37 §2 kpa oraz art. 123 §1 kpa uznał zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010r. M. D. i J. D. powołując się na art. 102 kpa biorąc pod uwagę konieczność zapobieżenia niebezpieczeństwu mienia i zdrowia wnieśli o podjęcie czynności służbowych w sprawie wstrzymania użytkowania kotłowni przy ul. R. w O. M. D. i J. D. pismem z dnia 3 czerwca 2011r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę bezczynność Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na skutek postanowienia PINB o zawieszeniu postępowania w sprawie doprowadzenia przebudowy budynku gospodarczego na kotłownię do stanu zgodnego z prawem nie rozpatrzono podań skarżących dotyczących natychmiastowego wstrzymania użytkowania kotłowni, bezpośrednio zagrażającej mieniu, zdrowiu i życiu skarżących w świetle art. 102 k.p.a. Skarżący wskazali, że ich zamiarem nie było zażalenie na postanowienie o zwieszeniu postępowania. Skarżący argumentowali, że w związku z zagrożeniem mienia oraz zdrowia i życia wynikającego z funkcjonowania kotłowni bez decyzji o pozwoleniu na budowę zwrócili się z podaniami do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o natychmiastowe wstrzymanie nielegalnie funkcjonującej kotłowni. Inspektorat Nadzoru Budowlanego nie wydał żadnej decyzji w tej sprawie i zdaniem skarżącego pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego tymczasem bez podstawy prawnej rozpoznał pismo skarżących jako zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie skarżących postanowienie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009r. o wstrzymaniu postępowania stanowi odrębną sprawę. Natomiast skarżący na powyższe postanowienie o wstrzymaniu postępowania nie składali zażalenia, a sprawa ich zgodnie z artykułem 102 k.p.a. nie traci biegu nawet po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., który wobec ponownego pisma skarżących w powyższej sprawie z dnia [...] sierpnia 2010r. nie podjął do dzisiaj żadnych czynności służbowych, a nawet nie udzielił odpowiedzi pisemnej zgodnie z przepisami prawa, pomimo upływu 9 miesięcy od daty złożenia pisma skarżących. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ odwoławczy powołał się na uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r. Wskazał, że wyłączną przyczyną rozpatrzenia podania skarżących z dnia [...] października 2009 r., uzupełnionego podaniem z dnia [...] listopada 2009 r. jako zażalenia, o jakim mowa w art. 37 k.p.a., była treść obowiązujących przepisów, w szczególności art. 234 pkt 1 kpa. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., II OSK 560/08, argumentował, że jeśli rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w przepisie art. 37 §1 kpa, następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli zostanie ujęta w formę postanowienia, nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego, a w tym przypadku przedmiotem skargi jest właśnie postanowienie wydane po rozpatrzeniu zażalenia na bezczynność organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, to również z tego powodu skarga wniesiona przez państwa M. i J. D. winna być odrzucona (art. 58 §1 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 §2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Jak wynika z art. 3 §2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, dalej p.p.s.a.), zakresem kognicji Sądu Administracyjnego objęte są nie tylko decyzje, postanowienia lub inne akty, wydane przez organy administracji publicznej, lecz także bezczynność tych organów w sytuacji, gdy były one zobowiązane do podjęcia określonego działania w formie i terminie prawem przepisanych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga na bezczynność PINB w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Skarżący wnosząc pismo z dnia [...] października 2009r., uzupełnionego podaniem z dnia [...] listopada 2009r. wyczerpali tryb zażalenia o jakim mowa w art. 37 §1 kpa. Skarżący nie są natomiast związani żadnymi terminami do wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego (wyr. WSA w Gliwicach z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt II SAB/Gl 80/10). Podkreślić należy, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa bądź też nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, których celem jest usunięcie przeszkody do wydania decyzji. Należy konsekwentnie zauważyć, że zgodnie z art. 35 kpa, organy administracji publicznej są zobowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie rozstrzygnięte powinny być te sprawy, w których wystarczające są dowody przedstawione przez stronę lub fakty i dowody są znane powszechnienie albo znane z urzędu organowi, bądź też możliwe do ustalenia na podstawie posiadanych przez organ zasobów danych. Jeżeli natomiast konieczne jest przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z kolei według art. 36 kpa, organ administracji publicznej ma obowiązek powiadomienia strony postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w cytowanym powyżej art. 35 kpa, a przy tym organ ten powinien wskazać nowy termin do załatwienia sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do omawianej sprawy, Sąd uznał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniesionego przez skarżących pisma z[...] sierpnia 2010r. W istocie skarżący po raz kolejny domagali się wstrzymania użytkowania przedmiotowej kotłowni. Ze zgromadzonych akt administracyjnych wynika, że organ nadzoru budowlanego nawet nie ustosunkował się do treści powyższego pisma. Zdanie Sądu, rolą organu nadzoru budowlanego I instancji było ocenić, czy skarżący domagają się wszczęcia nowego postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania spornej kotłowi, czy też domagają się podjęcia czynności w dotychczas prowadzonym postępowaniu o doprowadzenie przebudowy budynku gospodarczego na kotłownię do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić należy, że skarżący przywołali przepis art. 102 kpa. jako podstawę prawną swojego żądania. Wprawdzie postępowanie o doprowadzenie przedmiotowej kotłowni do stanu zgodnego z prawem jest zawieszone, czego skutkiem jest wstrzymanie dalszego biegu tego postępowania i zaniechanie podejmowania dalszych nowych czynności procesowych, to jednak zgodnie z art. 102 kpa w czasie zawieszenie postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Oznacza to, że w okresie zawieszenia postępowania organ administracji nie podejmuje zwykłych czynności proceduralnych, lecz może podejmować jedynie niektóre czynności zmierzające do usunięcia przyczyn zawieszenia postępowania (art. 100 §1 i 3 kpa) oraz w szczególnych sytuacjach czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 kpa). W tym ostatnim przypadku chodzi o zapobieżenie niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego, które powstało wskutek zawieszenia postępowania i związanej z tym niemożności podejmowania przez organ administracji publicznej czynności proceduralnych skierowanych na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Okoliczności te rozumieć należy jako stan wyższej konieczności. Z przepisu art. 102 kpa wynika, że do organu prowadzącego postępowanie należy w pierwszej kolejności ocena, czy w czasie zawieszenia postępowania doszło do sytuacji mogącej spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. Następnie treść przepisu nakłada na organ obowiązek podjęcia czynności, o których mowa w komentowanym przepisie, w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę, że skarżący w swoim piśmie z [...] sierpnia 2010r. podnosili, że doszło do zwiększenia pęknięć ścian oraz szkodliwego oddziaływania wyziewów pochodzących ze spornego komina. Jeżeli organ nadzoru budowlanego uzna, że na skutek pisma skarżący domagają się podjęcia niezbędnych czynności w trybie art. 102 kpa, to organ aby uchylić się od zarzutu bezczynności winien sprawę w tym zakresie zbadać i przedstawić swoje stanowisko w zależności od poczynionych ustaleń i sformułowanych wniosków. Z drugiej strony w razie wątpliwości co do intencji skarżących zawartych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010r. organ nadzoru budowlanego mógł również wezwać skarżących do sprecyzowania żądania, z jednoczesnym wyjaśnieniem ich praw i obowiązków. Organ mógł bowiem rozważać również wszczęcie nowego postępowania na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Oznacza to, że organ może również żądać od uczestniczki doprowadzenia niewłaściwie użytkowanego spornego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego, przy założeniu, że doszło do stwierdzenia okoliczności o których mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na szczególny charakter okoliczności wymienionych w powyższym przepisie, jeżeli wystąpi chociaż jedna z nich organ nadzoru technicznego jest nie tylko uprawniony, ale obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W konsekwencji stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w tym zakresie, że obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowiska lub bezpieczeństwu mienia może stanowić przesłankę do wydania zakazu użytkowania obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie organu winno uwzględniać zarówno wyniki kontroli stanu obiektu, jak i możliwość doprowadzenia go do właściwego stanu technicznego oraz właściwych warunków użytkowania. W szczególności stwierdzenie użytkowania obiektu w sposób opisany w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego powinno być udokumentowane ustaleniami kontroli, zaś uściślenie określenia zakresu nieprawidłowości i sposobu ich likwidacji – stosowną ekspertyzą techniczną W tym miejscu zaznaczyć także należy, że od zakończenia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania nadzorczego, tj. od [...] grudnia 2009r. do dnia wniesienia pisma z dnia [...] sierpnia 2010r. upłynął na tyle duży okres czasu, że zmianie mogły ulec warunki użytkowania oraz stan techniczny spornego obiektu, co też podnosili skarżący. Zatem i z tego powodu organ nadzoru technicznego winieni dokonać oceny pisma i poczynić stosowane czynności o jakich wskazano powyższej. W tym stanie rzeczy, w istocie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego znajduje się w bezczynności od chwili wniesienia pisma z dnia 23 sierpnia 2010r. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 §1 p.p.s.a. uwzględnił skargę na bezczynność organu I instancji i zobowiązał go do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiące od daty uprawomocnienia się wyroku, jak orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. W punkcie II sentencji wyroku orzeczono na zasadzie art. 149 §1 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 17 maja 2011 r., wprowadzonym ustawą z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm.). W świetle powyższego przepisu sąd jest zobowiązany, uwzględniając skargę na bezczynność, orzec o tym czy kontrolowane postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 14 pkt 2 ustawy nowelizującej dodał bowiem do treści art. 149 p.p.s.a. następujące zdanie: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Przepis art. 16 ustawy zmieniającej stanowi, że jej przepisy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy. Orzeczenie w tym przedmiocie dotyczyć więc może okresu od dnia 17 maja 2011 r. (dzień wejścia w życie nowelizacji). Tylko ten okres mógł być przedmiotem oceny w kontekście znowelizowanego przepisu art. 149 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga dotycząca bezczynności została wniesiona do Sądu Administracyjnego w dniu 6 czerwca 2011r., zatem niespełna 19 dni od dnia wejścia w życie nowelizacji. Z tych względów nie stwierdzono, by bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie III sentencji wyroku.