II SAB/Po 53/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 grudnia 2009r. sprawy ze skargi J. W. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie udostępnienia kopii decyzji; oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska Pismem z dnia (...) czerwca 2009 r. J. K. - wskazując, że działa w imieniu J. W. D., złożył wniosek o udostępnienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB w K.) kopii decyzji, którą organ ten zakończył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu (...) listopada 2008 r. w sprawie przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę i z naruszeniem przepisów dotyczących prowadzenia robót budowlanych, na nieruchomości w K., przy ul. (...) (działka nr (...)). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskodawczyni jest współwłaścicielem powyższej działki, stąd żądanie uzasadnione jest jej interesem. Do wymienionego pisma nie dołączono dokumentu pełnomocnictwa. Pismem z dnia (...) lipca 2009 r. PINB w K., na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 kpa, wezwał J. K. do uzupełnienia wniosku - w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania - poprzez dołączenie na piśmie właściwego pełnomocnictwa oraz przesłanie informacji, z której wynikałaby skonkretyzowana podstawa żądania udostępnienia przedmiotowej decyzji. Powyższe wezwanie zostało doręczone adresatowi w dniu (...) lipca 2009 r. i pozostało bez odpowiedzi. Pismem z dnia (...) lipca 2009 r. J. K. wniósł zażalenie na bezczynność PINB w K. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), wskazując, że działa jako pełnomocnik J. W. D. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że wezwanie z dnia (...) lipca 2009 r. nie posiada uzasadnionych podstaw, bowiem organ jest w posiadaniu właściwego pełnomocnictwa, ponadto organ nie wskazał żadnego przepisu prawa, z którego wynikałaby konieczność wpisywania na podaniu skonkretyzowanej podstawy prawnej. Wyjaśnił, iż jego mocodawczyni obojętnym jest, czy kopia decyzji zostanie doręczona na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, kpa, czy jakiegokolwiek innego przepisu. Do pisma załączono kserokopię pełnomocnictwa udzielonego przez J. W. D. J. K. w dniu (...) września 2008 r., uprawniającym J. K. do działania w jej imieniu przed organami administracji publicznej w sprawach z zakresu nieruchomości, planowania przestrzennego i budownictwa. Na pełnomocnictwie umieszczona jest prezentata wpływu pełnomocnictwa do PINB w K. - (...) listopada 2008 r. Do zażalenia załączono także kserokopię dowodu uiszczenia opłaty od pełnomocnictwa - polecenie przelewu z dnia (...) listopada 2008 r. WINB rozpoznając sprawę w trybie art. 237 §3 kpa uznał skargę za nieuzasadnioną. W uzasadnieniu stanowiska organ wyjaśnił, iż pisma z dnia (...) lipca 2009 r. nie można uznać za zażalenie wniesione na podstawie art. 37 kpa, bowiem wniosek nie dotyczył sprawy, która toczy się przed PINB w K. Wskazano także, że o tym, jaki charakter ma pismo wniesione do organu, decyduje sama strona, a jeżeli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W dniu (...) września 2009 r. J. W. D., reprezentowana przez radcę prawnego G. W., wniosła skargę na bezczynność PINB w K. w załatwieniu wniosku z dnia (...) czerwca 2009 r. o udostępnienie kopii decyzji w nim opisanej. W skardze podniesiono, że wezwanie skarżonego organu z dnia (...) lipca 2009 r. nie miało uzasadnionych podstaw - było wadliwe i dlatego skarżąca nie zareagowała. Podniesiono, że organ był w posiadaniu pełnomocnictwa, które zostało doręczone organowi w dniu (...) listopada 2008 r., a w wezwaniu organ nie określił, z jakiego powodu pełnomocnictwo to uznał za niewłaściwe. Ponadto w wezwaniu nie wskazano żadnego przepisu prawa, z którego wynikałaby konieczność wpisywania na podaniu skonkretyzowanej podstawy prawnej. Podniesiono, iż skarżącej obojętnym jest na podstawie jakich przepisów kopia decyzji zostanie jej doręczona. W dalszej części skargi zakwestionowano stanowisko WINB, iż w sprawie przebudowy rozbudową budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. (...) w K. nie toczy się postępowanie administracyjne, co zdaniem wnoszącego skargę wynika z decyzji WINB z dnia (...) stycznia 2009 r. oraz pisma PINB z dnia (...) sierpnia 2009 r. znak (...). Pełnomocnik skarżącej podniósł także, iż w przypadku zawiadomienia strony o pozostawieniu podania bez rozpoznania, strona może wnieść skargę na bezczynność. Skarżąca domaga się uwzględnienia skargi na bezczynność PINB w K. i zobowiązanie tego organu - w przypadku nieuwzględnienia skargi w trybie autokontroli - do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez tutejszy Sąd terminie. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę PINB w K. wniósł o oddalenie skargi i wskazał, iż w związku z wnioskiem strony skarżącej organ wykonał czynności przewidziane przez prawo. Skarżony organ wyjaśnił ponadto, iż w postępowaniu zakończonym decyzją, której udostępnienia skarżąca domaga się, nie przysługiwał jej przymiot strony postępowania, co zostało podtrzymane decyzją WINB z dnia (...) stycznia 2009 r. znak (...), natomiast przed PINB w K. w dalszym ciągu toczy się inne postępowanie - prowadzone z urzędu postępowanie w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej, które dotąd nie zostało zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Na wstępie należy zauważyć, ż kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Dotyczy ona niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie, w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na bezczynność organu administracji jest uzasadnione w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy oraz odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. W rozpatrywanej sprawie skarga na bezczynność wniesiona została w związku z niezałatwieniem wniosku strony skarżącej z dnia (...) czerwca 2009 r., o udostępnienie kopii decyzji, którą zakończono postępowanie wszczęte z urzędu w dniu (...) listopada 2008 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r. Nr (...) PINB w K. umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane podaniem skarżącej J. W. D. z dnia (...) czerwca 2007 r. w sprawie robót budowlanych prowadzonych na posesji przy ul. (...) w K. z powodu braku posiadania przez nią przymiotu strony, a decyzja ta została utrzymana w mocy przez WINB decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. (...). WINB wskazał, iż postępowanie w przedmiocie legalności robót budowlanych - przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę i z naruszeniem przepisów dotyczących prowadzenia robót budowlanych dotyczy określenia ewentualnych obowiązków jednostki, które wszczynane jest, wobec braku szczegółowej regulacji ustawowej, wyłącznie z urzędu. Takie postępowanie PINB w K. wszczął z urzędu w dniu (...) listopada 2008 r. Powyższa okoliczność była znana zarówno PINB w K., jak i pełnomocnikom skarżącej. W świetle powyższego za zasadne uznać należy działanie tego organu, który w związku z wnioskiem z dnia (...) czerwca 2009 r. wezwał pełnomocnika wnioskodawczyni – J. K., w trybie przepisów kpa, do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez dostarczenie właściwego pełnomocnictwa oraz wskazania podstawy prawnej zgłoszonego żądania. Działanie to jest tym bardziej uzasadnione, bowiem w treści wniosku pełnomocnik strony podniósł, iż wnioskodawczyni jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. (...) w K. i żądanie uzasadnione jest jej interesem, a więc odwołano się do okoliczności, które podlegały ocenie organów obu instancji na etapie wydawania decyzji umarzającej prowadzone wcześniej postępowanie. W świetle powyższego za zasadne uznać należy wystosowanie przez skarżony do osoby podpisanej pod wnioskiem wezwania do wskazania podstawy prawnej wystąpienia. Zważyć należy, iż na tym etapie podpisany pod wnioskiem J. K. nie wskazywał, iż żąda udostępnienia kopii decyzji jako informacji publicznej. Dopiero w zażaleniu wniesionym do WINB oraz w skardze skierowanej do tut. Sądu pełnomocnicy strony skarżącej odwołali się do przysługującego jej prawa do udostępnienia informacji publicznej. Wskazać należy, iż Kancelaria "A", w ramach której działa J. K., prowadzi liczne sprawy z zakresu spraw budowlanych, a wnoszący skargę radca prawny G. W. prowadzi obsługę prawną w ramach tej kancelarii. Okoliczność ta jest znana Sądowi z urzędu, znana jest również skarżonemu organowi. W świetle powyższego za celowe uznać należało, w aspekcie możliwości rozpatrzenia wniosku w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.), skierowanie przez PINB w K. do J. K. wezwania o wskazanie podstawy prawnej żądania oraz właściwego pełnomocnictwa. Uznać bowiem należy, iż sposób załatwienia wniosku z dnia (...) czerwca 2009 r., zważywszy na powyższe okoliczności, uzależniony był w pierwszej kolejności od wskazania, przez wnoszącego podanie, na jakiej podstawie i w jakim trybie żąda wydania kopii decyzji. W sytuacji bowiem, gdy strona skarżąca wskazałaby, iż informacji żąda w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, podpisany pod wnioskiem J. K. winien załączyć właściwe pełnomocnictwo. Pełnomocnictwo z dnia (...) września 2008 r. nie uprawniało bowiem J. K. do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem w trybie wskazanej ustawy. Dokonując oceny zasadności skargi Sąd uznał, iż przedmiotowa skarga na bezczynność może być rozpatrywana jako skarga na czynność odmowy udostępnienia decyzji wydanej w postępowaniu osobie, która odwołuje się do własnego interesu prawnego, a która w tym postępowaniu nie brała udziału, jak i jako skarga wniesiona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pełnomocnik skarżącej nie wskazał, który z tych trybów wybrał, lecz zważywszy, iż postanowieniem z dnia (...) maja 2009 r. PINB w K. zakończył postępowanie wszczęte w dniu (...) listopada 2008 r., racjonalna jest ocena, iż skarga wniesiona została w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarga wniesiona w trybie zwykłym - jako skarga na bezczynność PINB w K. w związku z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegałaby bowiem odrzuceniu, jako wniesiona z pominięciem trybu określonego art. 52 § 3 i 4 tej ustawy, bowiem w dacie wniesienia przedmiotowego wniosku postępowanie wszczęte w dniu (...) listopada 2008 r. było już zakończone. Wskazać należy, iż prawo do informacji publicznej obejmuje dostęp do dokumentów, wytworzonych lub odnoszonych do szeroko rozumianych władz publicznych, a ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacja o rozstrzyganych przez organ administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. W świetle powyższych rozważań nie może budzić wątpliwości, że dokument - postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, o udostępnienie którego wnioskował J. K. w piśmie z dnia (...) czerwca 2009 r., stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Zgodnie z art. 13 ust. 1 powołanej ustawy udzielenie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Jednocześnie ustawodawca przyjął, iż jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 powołanej ustawy). W niniejszej sprawie po stronie skarżonego organu nie można się doszukać bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez J. K. z dnia (...) czerwca 2009 r. Podstawową okolicznością przemawiającą przeciwko uznaniu, iż organ pozostaje w bezczynności jest to, że J. K. składając wniosek o udostępnienie kserokopii decyzji nie wskazał, na jakiej podstawie opiera swoje żądanie, a wnosząc przedmiotowe pismo nie dołączył do niego pełnomocnictwa uprawniającego go do reprezentowania skarżącej przed PINB w K. Pomimo doręczenia J. K. wezwania organu dotyczącego przedłożenia pełnomocnictwa oraz wskazania podstawy prawnej żądania, nie zadośćuczynił wezwaniu. W tych okolicznościach sprawy nie można uznać, iż wniosek z dnia (...) czerwca 2009 r. został skutecznie zgłoszony i doprowadził do wszczęcia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a tym samym by rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy. W takiej sytuacji nie można mówić o bezczynności organu. Terminy do załatwienia sprawy, przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, rozpoczynają bieg dopiero od chwili skutecznego wniesienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co w świetle materiałów zgromadzonych w aktach sprawy do dnia dzisiejszego nie nastąpiło, bowiem stosowne pełnomocnictwo nie zostało organowi przedłożone. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego nie był zobligowany do zakończenia sprawy w formie czynności materialno - technicznej (udostępnienia informacji publicznej w żądanej formie), bądź w formie decyzji (odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenie postępowania). W tym miejscu Sąd wskazuje, mając na uwadze argumentację skargi, iż jeżeli pełnomocnik strony nie mógł dociec, z jakich przyczyno pełnomocnictwo złożone organowi w listopadzie 2008 r. jest nieprawidłowe, winien poinformować o tym organ, co skutkowałoby koniecznością ewentualnego doprecyzowania wezwania z dnia (...) czerwca 2009 r. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska MK