II SAB/Po 55/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi W.B., M. B. Z. B. na przewlekłość Starosty S. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; I. stwierdza przewlekłe prowadzenie przez Starostę S. postępowania w sprawie wniosku M., Z. i W. B. z dnia 07 maja 2007 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Staroście S. grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, IV. umarza postępowanie w sprawie bezczynności Starosty S., V. zasądza od Starosty S. na rzecz skarżących kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania M. B., W. B. i Z. B. uchylił w całości decyzję Starosty S. z dnia [...] września 2011 r. znak [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyżej wymienioną decyzją z dnia [...] września 2011 r. Starosta S. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w S. oznaczonej numerem geodezyjnym [...], nabytej przez Skarb Państwa na mocy umowy kupna-sprzedaży zawartej [...] grudnia 1971 r. w formie aktu notarialnego, repertorium [...], na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości od S. i S. B. Kopia powyższej decyzji Wojewody Wielkopolskiego wpłynęła do Starostwa Powiatowego w S. w dniu 21 czerwca 2012 r. Akta sprawy wraz z swoją ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski zwrócił organowi I instancji za pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r. Powyższe pismo Wojewody Wielkopolskiego oraz akta sprawy administracyjnej wpłynęły do siedziby Starosty Powiatowego w S. w dniu 20 sierpnia 2012 r. Pierwszą czynność w sprawie po zwrocie akt Starosta Powiatowy w S. podjął w dniu 10 kwietnia 2013, kierując do Spółdzielni Mieszkaniowej w S. zapytanie o termin do oddania do użytku oraz zasiedlenia budynków wielorodzinnych na ul. [...],[...] i [...] w S. oraz zapytanie czy Spółdzielnie Mieszkaniowa ma upoważnienie od właścicieli lokali oraz udziału w gruncie do zarządzania i reprezentowania tych właścicieli na zewnątrz. Odpowiedź na powyższe zapytanie wpłynęła do Starostwa Powiatowego w S. w dniu 12 kwietnia 2013 r. W dniu 22 kwietnia 2013 r. ze Starostwa Powiatowego w S. wysłano do stron postępowania datowane na dzień 19 kwietnia 2013 r. zawiadomienia o możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania. Zawiadomienie to doręczone zostało pełnomocnikowi skarżących 23 kwietnia 2013 r. Pismem datowanym na 22 kwietnia 2013 r., a złożonym w Starostwie Powiatowym w S. w dniu 23 kwietnia 2013 r. działający osobiście W. B., M. B. oraz Z. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę S. w sprawie z wniosku o zwrotu nieruchomości położonej w S. oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Skarżący podnieśli, iż Starosta S. po przekazaniu akt sprawy po wydaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] nie załatwił sprawy mimo upływu terminu określonego w art. 35 k.p.a. ani też nie wyznaczył nowego terminu do załatwienia sprawy. Podniesiono, że Starosta S. w okresie od [...] czerwca 2012 r. do dnia złożenia skargi nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie. Również w okresie przed wydaniem decyzji kasacyjnej przez Wojewodę Wielkopolskiego w dniu [...] czerwca 2012 r., działania podejmowane przez Starostę miały charakter czynności pozornych i przewlekających postępowanie. Jednocześnie skarżący wnieśli o wymierzenie Staroście S. kary grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce w roku poprzednim. Odpowiadając na skargę Starosta S. pismem dnia 20 kwietnia 2012 r. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż po zebraniu dowodów w sprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. podjął postępowanie w sprawie i zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowy. Następnie pismem z dnia [...] maja 2013 r. organ ten poinformował Sąd, iż w dniu [...] maja 2013 r. wydał decyzję w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika z treści skargi W. B., M. B. oraz Z. B. zarzucili Staroście S. zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w S. oznaczonej numerem geodezyjnym [...], nabytej przez Skarb Państwa na mocy mowy kupna - sprzedaży zawartej [...] grudnia 1971 r. w formie aktu notarialnego, repertorium [...], na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości od S. i S. B. Tym samym skarżący określili granice sprawy, która jest przedmiotem kontroli Sądu. Wskazać bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., - dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Rozpoznając niniejszą sprawę rozważyć należy, czy skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie złożenia przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Jak wynika z akt sprawy skarżący wyczerpał powyższy tryb, bowiem pismem z dnia 24 kwietnia 2012 r., złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia – Wojewody Wielkopolskiego. Dalej wyjaśnić należy, że instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). Przepis art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 wskazanej wyżej ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r., a obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym po myśli art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać należy również, że stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2011 r. (ustawa o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 25 marca 2011 r. - Dz. U. Nr 76, poz. 409) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć należy, iż w przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wyodrębnił dwie różne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Zauważyć trzeba, iż każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Ze sposobu sformułowania przez ustawodawcę odpowiednich przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 54 § 1 i 3 , art. 149 § 1 p.p.s.a.), w tym w szczególności z wskazania, że przedmiotem zaskarżenia może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można nadto wyprowadzić wniosek, iż z jednej strony ustawodawca odróżnia bezczynność organu od przewlekłego prowadzenia postępowania, a z drugiej, iż pozostawia stronie prawo wyboru czy chce ona zaskarżyć bezczynność organu, przewlekłość prowadzenia postępowania, czy też obie te wadliwości w działaniu organu jednocześnie. Wprowadzenie do przepisów oraz postępowania przed sądami administracyjnymi wyżej wskazanych pojęć wymagało rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 5 maja 2012 r., sygn. II OSK 1031/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zauważył, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w terminie określonym przepisami. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. W powołanym wyżej orzeczeniu z dnia 5 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny, zwrócił ponadto uwagę, iż posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "jednocześnie" w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. nie przesądza jeszcze, iż mamy do czynienia z koniunkcją przesłanek i możliwością orzekania merytorycznego jedynie, gdy istnieją podstawy do zobowiązania organu do działania. Są to przesłanki od siebie niezależne, stanowiące odrębne podstawy orzekania przez sąd administracyjny, uzależnione od stanu faktycznego danej sprawy. Nie oznacza to, zatem sekwencyjności uzależnionych od siebie ustaleń procesowych, ale wyznacza kolejność (porządek) badania przez sąd administracyjny elementów stanu sprawy. Na takie rozumienie tego przepisu wskazuje leksykalne znaczenie słowa "jednocześnie", które zgodnie ze słownikowymi definicjami oznacza "w tym samym czasie, w tej samej chwili, współcześnie, zarazem, także, w równym stopniu" (Słownik języka polskiego. Tom I. Wydanie VII zmienione i poprawione. M. Szymczak (red. nauk.). Warszawa 1992, str. 832; a także Uniwersalny słownik język polskiego PWN. Tom I. S. Dubisz (red. nauk.). Warszawa 2008, str. 1283). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Sąd rozpatrujący niniejszą skargę w pełni podziela wyżej zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" oraz charakteru skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania. Zaznaczyć należy również cel jakiemu służyć ma ta skarga. Nie odnosi się ona jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Z tego też względu nie można było uznać, aby sam fakt wydania żądanej decyzji, stanowił takie zdarzenie w sprawie, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny stała się bezprzedmiotowa, a tym samym, aby zaistniała podstawa do oddalenia skargi lub do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłość. W rozpatrywanej sprawie, Sąd mając na względzie powyższe uwagi, dokonał kontroli prowadzonego przez Starostę S. postępowania w sprawie z wniosku M. B., W. B. i Z. B. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w celu ustalenia czy organ ten pozostawał w bezczynności i czy postępowanie to było prowadzone w sposób przewlekły i to niezależnie od faktu, iż w dniu orzekania przez Sąd istniało już rozstrzygnięcie Starosty S. w przedmiotowej sprawie – decyzja z dnia [...] maja 2013 r. o nr [...]. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie przez Starostę S. po wydaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2012 r. nosiło znamiona przewlekłości. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału organ I instancji od dnia zwrotu przez Wojewodę Wielkopolskiego akt administracyjnych, to jest od dnia 20 sierpnia 2012 r. do dnia 10 kwietnia 2013 r. nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Dopiero bowiem w dniu 10 kwietnia 2013 r. podjął pierwszą od kilku miesięcy czynność w sprawie – zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej w S. o udzielenie informacji dotyczących oddania do użytku i zasiedzenia budynków wielorodzinnych na ul . [...], ul [...] i ul. [...] oraz umocowania Spółdzielni do reprezentowania właścicieli lokali w tych budynkach. Natomiast decyzję załatwiającą sprawę wydał w dniu [...] maja 2013 r. Z powyższego wynika, iż słuszny okazał się zarzut skarżących dotyczący bezczynności organu jak i przewlekłego prowadzenie postępowania przez Starostę S., który to najpóźniej od dnia 21 czerwca 2012 r. znał treść decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., którą to decyzją organ odwoławczy zobowiązał Starostę do ponownego rozpatrzenia sprawy a od dnia 20 sierpnia 2012 r. dysponował aktami sprawy. Bez wątpienia Starosta S. nie podejmując od sierpnia 2012 r. do kwietnia 2013 r. – to jest przez blisko 8 miesięcy – jakichkolwiek czynności w sprawie naruszył obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy, który wynika z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. Reasumując Sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie przez Starostę S. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku M. B., W. B. i Z. B. z dnia 7 maja 2007 r. o zwrot nieruchomości. Ponadto stwierdził, iż na dzień złożenia skargi organ pozostawał także w bezczynności rozumianej jako niezałatwienia sprawy mimo upływu terminu określonego w art. 35 § k.p.a. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż wydanie przez Starostę S. decyzji w dniu [...] maja 2013 r. załatwiającej sprawę czyni bezprzedmiotowym postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, gdyż na dzień orzekania organ ten nie pozostaje już w bezczynności. W tej sytuacji postępowanie w tym zakresie należało umorzyć o czym orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. w pkt IV. sentencji niniejszego wyroku. Niemniej, mając na uwadze odmienny charakter instytucji "przewlekłości postępowania", o czym była mowa wyżej, Sąd uznał za zasadną skargę w tym zakresie i orzekł na podstawie art. 149 § 1 jak pkt I. sentencji orzeczenia. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. stwierdził w pkt II. sentencji wyroku, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu doszło bowiem do rażącego naruszenia wyrażonej w art. 12 i art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady szybkości i wnikliwości postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę S. było szczególnie naganne, gdyż jak wynika z akt sprawy przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony z 7 maja 2007 r. Postępowanie to było wielokrotnie zawieszane i podejmowane. Organ z uwagi na czas przez jaki toczy się już przedmiotowe postępowanie winien szczególnie aktywnie zmierzać do jego szybkiego zakończenia, tym bardziej, że sprawa ta z uwagi na czas jej trwania powinna być już dobrze organowi znana. Szczególnie rażącym naruszeniem prawa była w szczególności ośmiomiesięczna całkowita bezczynność organu w okresie pomiędzy sierpniem 2012 r., a kwietniem 2013 roku, której nie sposób ocenić inaczej niż drwinę z obywatela, tym bardziej, że organ nie podjął jakiejkolwiek próby wyjaśnienia przyczyn tego stanu rzeczy w odpowiedzi na skargę. Podkreślić przy tym należy, iż szczególnie naganna postawa organu wyrażała się także w tym, że znając od dnia 21 czerwca 2013 r. treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie podjął on żadnych kroków zmierzających do jak najszybszego zakończenia ciągnącego się od 6 lat postępowania. Biorąc bowiem pod uwagę długotrwałość dotąd prowadzonego postępowania winno być ono przedmiotem szczególnej troski Starosty S., który winien dopilnować by osoba merytorycznie odpowiedzialna w urzędzie za prowadzenie postępowania, przygotowała się do tego w sposób umożliwiający jej podjęcie koniecznych działań natychmiast po zwrocie akt przez Wojewodę Wielkopolskiego. Z tych samych przyczyn Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. miarkując jedynie wysokość grzywny do 1000,- zł. Orzeczona grzywna stanowi przede wszystkim sankcję za popełnione przez organ rażące naruszenie prawa, a jednocześnie ma charakter prewencyjny mający zapobiegać takim naruszeniom w przyszłości. Ustalając wysokość grzywny na tym poziomie Sąd miał również na względzie, iż na dzień wydania wyroku istniała już decyzja organu administracyjnego załatwiająca sprawę. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz 201 § 1 p.p.s.a – pkt V. sentencji orzeczenia.