II SAB/Po 55/16

Dnia 10 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2016 roku sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie oceny zgodności sposobu zagospodarowania terenu I. zobowiązuje Wójta Gminy Lubasz do załatwienia wniosku W. G. z dnia [...] października 2015 roku w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Wójta Gminy L. na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. We wniosku z dnia [...] października 2015 r. W. G. wystąpił do Inne o wydanie decyzji w sprawie zgodności sposobu zagospodarowania działek nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w L., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący wniósł o nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej na wymienionych działkach. W wyniku zażalenia wniesionego przez W. G. na bezczynność Inne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], uznało zażalenie za uzasadnione i na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodek postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") wyznaczyło Inne 14-dniowy termin na załatwienie sprawy, licząc od daty otrzymania tego postanowienia, stwierdzając zarazem, że niezałatwienie sprawy w terminie nie stanowiły rażącego naruszenia prawa. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w dniu [...] października 2015 r. W. G. złożył pismo, które należało zakwalifikować jako wniosek o wydanie decyzji z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Niemniej, mimo upływu ustawowego terminu do załatwienia sprawy, Inne nie wydał decyzji kończącej postępowanie, ani nie wskazał przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie wraz z wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Inne powiadomił W. G., że wskazana przez niego nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, a zatem możliwe jest wydzielenie nie więcej niż 30% powierzchni całkowitej tego obiektu budowlanego w celu stworzenia lokalu użytkowego. Ponadto organ administracji publicznej przytoczył treść art. 59 ust. 3 u.p.z.p., wskazując, że przepis ten znajduje również zastosowanie w odniesieniu do terenu, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inne dodał zarazem, że w sprawie nie zachodzą wątpliwości co do ewentualnej zmiany zagospodarowania omawianego terenu w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. W. G. wezwał Inne do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego nie stosowaniem się do wytycznych określonych w opisanym wyżej postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 12 stycznia 2016 r. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. W. G. wniósł skargę na bezczynność Inne w sprawie wydania decyzji o zgodności sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący wystąpił o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że Inne nie podjął żadnych działań w celu merytorycznego załatwienia wniosku z dnia [...] października 2015 r. W tej sytuacji zasadne jest także wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny jako środka dyscyplinującego, nakierowane na respektowanie rozstrzygnięć organów wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę Inne wyjaśnił, że w wykonaniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r. przesłał skarżącemu pismo z dnia [...] lutego 2016 r. Następnie organ administracji publicznej stwierdził, że w jego ocenie nie nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania działek nr [...] i [...]. Teren ten obejmuje bowiem zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a zatem mogą być na nim prowadzone roboty budowlane. Tym bardziej, że dzierżawca wspomnianych działek nie dokończył jeszcze budowy budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej, której jest właścicielem, i jej nie zagospodarował. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Inne przekazał stosowną informację skarżącemu, nie wydając jednak rozstrzygnięcia z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Rozstrzygnięcie, o jakim mowa w tym przepisie, ma bowiem charakter uznaniowy, skoro ustawodawca operuje w tym kontekście wyrazem "może". Inne zaznaczył jednak, że po ponownym przeanalizowaniu orzecznictwa postanowiono, że rozważana sprawa zostanie załatwiona w postępowaniu w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., o czym poinformowany strony zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Na wstępie trzeba zauważyć, że w piśmie z dnia 6 października 2015 r. W. G. zwrócił się do Inne o wydanie decyzji w sprawie zgodności działek nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w L., z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (k. 1 akt adm.). Należy także zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w świetle którego wspomniane pismo skarżącego z dnia [...] października 2015 r. powinno być traktowane jako wniosek o wydanie decyzji z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: (1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo (2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Zgodnie z poglądami judykatury przywołany wyżej przepis znajduje także odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08). Ustawodawca nie przewiduje zarazem w rozważanym przypadku żadnego szczególnego terminu do załatwienia wniosku o wydanie decyzji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zastosowanie w tym zakresie znajdują zatem ogólne przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak wynika przy tym z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ponadto w art. 36 § 1 k.p.a. wskazuje się, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że wniosek z dnia [...] października 2015 r. wpłynął w tym samym dniu do organu administracji publicznej. Termin załatwienia powyższego żądania skarżącego upływał zatem w dniu [...] listopada 2015 r. Niemniej, mimo przekroczenia terminu z art. 35 § 3 k.p.a., Inne nie podjął żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy. Nie wyznaczył on również nowego terminu zakończenia postępowania na mocy art. 36 k.p.a. Następnie w dniu [...] stycznia 2016 r. wydane zostało wspomniane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., wyznaczające Inne 14-dniowy termin załatwienia sprawy liczony od dnia otrzymania tego postanowienia. Wymienione orzeczenie organu wyższego stopnia wpłynęło do Inne w dniu [...] stycznia 2016 r. W konsekwencji termin załatwienia sprawy upływał w dniu [...] lutego 2016 r. Niemniej również w tym okresie organ administracji publicznej nie podjął w zasadzie jakichkolwiek działań zmierzających do zakończenia postępowania. Jedyny działaniem Inne było bowiem wystosowanie do skarżącego pisma informacyjnego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] (k. 5 akt adm.). Dokument ten ogranicza się jednak w istocie tylko do zwięzłego stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do zmiany sposoby zagospodarowania terenu na rozważanych działkach. Nie można zatem powyższego pisma uznać za decyzję administracyjną. Ponadto, jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, do chwili obecnej kontrolowane postępowanie nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią notatki służbowej z dnia [...] sierpnia 2016 r., sporządzonej na zarządzenie Sądu, rozważane postępowanie administracyjne jest nadal w toku, a organ administracji publicznej jest w trakcie gromadzenia materiału dowodowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że Inne pozostaje aktualnie w stanie bezczynności. Nie wydał on bowiem decyzji administracyjnej, która kończyłaby postępowanie, jak i nie skierował do stron zawiadomienia z art. 36 k.p.a. wraz z wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy. Tymczasem jedynie podjęcie jednego z opisanych zachowań pozwala skutecznie zwolnić się z zarzutu pozostawania w stanie bezczynności. Sąd pragnie na marginesie zaznaczyć, że Inne zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowaniu administracyjnego, jeżeli uważał, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Użycie w tym przepisie słowa "może" wskazuje wprawdzie na uznaniowy charakter takiego rozstrzygnięcia. Luz decyzyjny, jaki ustawodawca pozostawia w tym przypadku, dotyczy jednak wyłącznie treści rozstrzygnięcia, tj. nałożenia określonego obowiązku, a nie formy rozstrzygnięcia czy procedury rozpatrywania wniosku o wydanie decyzji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym skierowanie do skarżącego pisma z dnia [...] lutego 2016 r. nie można uznać za skuteczną próbę załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2015 r. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał Inne do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2015 r. w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Sąd uznał zarazem, że takie postanowienie w wystarczający sposób wpłynie na sprawne zakończenie kontrolowanego postępowania, bez potrzeby stosowania środka dyscyplinującego w postaci grzywny. Ponadto na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu administracji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wadliwe prowadzenie postępowania administracyjnego wynikało z wątpliwości w zakresie interpretacji wniosku z dnia [...] października 2015 r. i możliwych sposobów jego załatwienia, nie wynikało natomiast z lekceważącego stosunku organu do obowiązującego prawa. Sąd orzekł o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.