II SAB/Po 55/20

Dnia 08 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 października 2020 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Dyrektora Centrum [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 roku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Dyrektora Centrum [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. K. J. działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") wystąpił do Dyrektora Centrum [...] o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) na jakiej podstawie naliczono i wypłacono należność za godziny ponadwymiarowe M. J., skoro w zestawieniu przepracowanych godzin ponadwymiarowych nauczycieli Szkoły Podstawowej nr [...] z Oddziałami Sportowymi w S. za okres od dnia [...] maja 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. brak jest ilości zrealizowanych przez nią godzin ponadwymiarowych. Z miesięcznego rozliczenia godzin ponadwymiarowych wynika, że w tym okresie przepracowała 21 godzin ponadwymiarowych. Dokument ten nie jest w sam sobie podstawą do wypłaty należności z tytułu godzin ponadwymiarowych; 2) w jakich dniach w okresie od [...] września 2017 r. do [...] grudnia 2019 r. M. J. przebywała na dniach wolnych, urlopach, zwolnieniach lekarskich, w podróżach służbowych lub z innych przyczyn nie mogła wykonywać swoich obowiązków w szkole. Jednocześnie, na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. K. J. wniósł o przesłanie mu informacji w formie wydruku oraz kopii dokumentu, na podstawie którego naliczono i wypłacono należność za godziny ponadwymiarowe M. J.. Pismem z dnia [...] marca 2020 r., nr CUW - [...], doręczonym w dniu [...] marca 2020 r., organ przesłał zestawienie przepracowanych godzin ponadwymiarowych Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. M. J. za miesiąc czerwiec 2019 r. oraz poinformował, że w całym okresie zatrudnienia była ona niezdolna do pracy od [...] maja 2018 r. do [...] maja 2018 r. Jednocześnie organ wskazał, że w związku z obecną sytuacją wywołaną stanem epidemii, pozostałe informacje zostaną udzielone i uzupełnione w możliwie krótkim terminie po ustaniu zagrożenia. W dniu [...] marca 2020 r. K. J. za pośrednictwem poczty elektronicznej wezwał organ do udzielenia pozostałych żądanych informacji w terminie do dnia [...] kwietnia 2020 r. wskazując, że żadne regulacje prawne nie zawiesiły biegu terminów udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi organ w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Centrum [...], zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu [...] marca 2020 r. na terenie Polski ogłoszono stan epidemii i dopiero od [...] kwietnia 2020 r. został wstrzymany bieg niektórych terminów. Zdaniem skarżącego sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej stanowią kategorię spraw pilnych, w stosunku do których wyłączona została regulacja z art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374; dalej: "ustawa o COVID-19"). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum [...] wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie znajdował zastosowania przepis art. 14a ust. 5 ustawy o COVID-19, zaliczający sprawy z zakresu udostępniania informacji publicznej do spraw kategorii pilnych. Z uwagi na panującą sytuację epidemiologiczną w kraju, skutkującą zawieszeniem biegu terminów procesowych i sądowych oraz z uwagi na zmniejszenie obsady pracowniczej organu (praca w systemie rotacyjnym), pismem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], organ powiadomił skarżącego o powyższym oraz o udzieleniu pozostałych informacji objętych wnioskiem w możliwie najbliższym terminie. Ostatecznie pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] organ udzielił skarżącemu pozostałych informacji objętych wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. Tym samym wskazać należy, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2020 r. o udzielenie informacji publicznej został w całości rozpatrzony i załatwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 tej ustawy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych, a także czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12; dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jak wynika przy tym z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym w myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującego to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor Centrum [...], jako osoba reprezentująca podmiot prowadzący obsługę Szkoły Podstawowej nr [...] im. M. K. w S. na podstawie § 2 ust. 4 Statutu tej Szkoły, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Szkoła jest bowiem jednostką budżetową gminy, wykonującą zadania publiczne z zakresu oświaty, funkcjonującą w oparciu o publiczne środki finansowe. Zdaniem Sądu niewątpliwie informacje, o których udzielenie zwrócił się skarżący, stanowią informację publiczną. Dotyczą one bowiem informacji o zasadach wewnętrznego funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne, którego zasadniczym zadaniem jest działalność dydaktyczno-wychowawcza oraz realizacja powierzonych szkole zadań, w tym zatrudnianie nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach (art. 14 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego). W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu [...] marca 2020 r. W konsekwencji, termin do udostępnienia żądanych informacji, ewentualnie do powiadomienia o przyczynach opóźnienia ze wskazaniem terminu, w którym organ udostępni informację, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynąłby w dniu [...] marca 2020 r. W tym też terminie organ częściowo udostępnił żądane informacje, a także wskazał, że w związku ze stanem epidemii pozostałe informacje zostaną udzielone i uzupełnione "w możliwie krótkim terminie po ustaniu zagrożenia". Należy mieć jednak na uwadze, że w toku postępowania wszczętego na wniosek skarżącego zaczęły obowiązywać przepisy szczególne, które zawieszały bieg terminów . Od dnia [...] marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś z dniem 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia: z dnia 13 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 433 oraz z dnia 20 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z dniem 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dodano art. 15 zzs. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie powołany przepis stanowił, że w okresie o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (ust. 10 pkt 1). Dodatkowo w ust. 11 cytowanego art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawodawca zastrzegł, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Powołany wyżej przepis art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony z dniem [...] maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia [...] maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się bezczynności, nie uwzględnił okresu od dnia [...] marca 2020 r. (stan zagrożenia epidemicznego) do dnia [...] maja 2020 r., w którym to dniu zawieszony termin zaczął biec dalej. Obliczając termin do załatwienia wniosku skarżącego należy stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności od dnia 4 czerwca do dnia [...] czerwca 2020 r., a więc do dnia udzielenia skarżącemu pozostałych informacji objętych żądaniem. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać należy, że wpływu na przyjęty przez Sąd okres zawieszenia biegu terminu do udostępnienia informacji publicznej nie miał przy tym wskazywany przez skarżącego art. 14a ust. 4 i 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374), do którego odwołuje się art. 15zzs ust. 2. Treść art. 15zzs ust. 2 tej ustawy wyłączała bowiem wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów w niektórych kategoriach spraw rozpoznawanych przez sąd. Podstawą zawieszenia biegu terminu do udostępnienia informacji publicznej dla podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji był natomiast art. 15 ust. 1, 10 i 11 tej ustawy. Reasumując, Dyrektor Centrum [...] pozostawał w bezczynności w czasie wniesienia skargi, która następnie ustała po doręczeniu mu skargi i przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Ostatecznie podmiot zobowiązany prawidłowo, choć z opóźnieniem, załatwił wniosek skarżącego, udzielając mu wnioskowanej informacji. W tej sytuacji postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Centrum [...] do załatwienia wniosku, podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I wyroku. Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Poddając analizie uchybienie terminowi udostępnienia informacji publicznej należało wziąć pod bowiem pod uwagę okoliczności wskazane przez organ, które stanowiły przyczynę nieudzielenia stronie żądanej informacji. Wynika z nich, iż działanie organu nie było zamierzone, ani też nie miało na celu utrudnienia skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Organ w terminie udzielił częściowej odpowiedzi na wniosek skarżącego i wskazał, z jakich przyczyn pozostałe informacje zostaną udzielone w terminie późniejszym – po ustaniu zagrożenia związanego ze stanem epidemii. Choć organ jednoznacznie nie określił terminu udzielenia żądanej informacji stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie mógł przewidzieć, kiedy takie zagrożenie ustanie. Nie bez znaczenia było również, iż po doręczeniu skargi, organ niezwłocznie uczynił zadość swojemu obowiązkowi. Jednocześnie, skoro zaistniała bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru, zdaniem Sądu niecelowe było orzekanie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. o wymierzeniu organowi grzywny. W tym zakresie Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. (pkt IV sentencji). Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.