II SAB/Po 57/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. E. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości; postanawia 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak Pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r. W. E. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej Burmistrz), któremu zarzuciła nie wykonanie prawomocnej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 1982 r. Nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości nr [...] o powierzchni [...] m2. W. E. wniosła o zobowiązanie Burmistrza do bezzwłocznego wykonania tak opisanej decyzji Wojewody Wielkopolskiego oraz o obciążenie Burmistrza najwyższą karą pieniężną oraz kosztami postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wyjaśniła, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2001 r. jest prawomocna. Wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. I SA/Wa 1290/07 oddalił skargę Zarządu Miasta i Gminy S. na ostateczną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2001 r. Wyrok WSA w Warszawie uprawomocnił się w dniu 5 grudnia 2009 r., zatem zgodnie z art. 35 kpa Burmistrz Miasta i Gminy S. najpóźniej do dnia 5 lutego 2010 r. obowiązany był wykonać prawomocną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2001 r. oraz zwrócić prawowitym właścicielom bezprawnie wywłaszczoną nieruchomość. Obowiązku tego organ ten nie wykonał, mimo licznych pism i wezwań z jej strony. Nie pomogło również zażalenie skierowane do Wojewody Wielkopolskiego, które poprzedziło niniejszą skargę. W tych okolicznościach skarga na bezczynność jest zdaniem Skarżącej uzasadniona, jak również wniosek o ukaranie organu. Skarżąca wniosła o bezzwłoczne zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy S. do wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2001 r. oraz o ukaranie tego organu za jej dotychczasowe niewykonanie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. podniósł, że skarga jest pozbawiona podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżony organ wyjaśnił, że przedmiotowa skarga z dnia 22 sierpnia 2012 r. jest tożsama ze skargą W. E. z dnia 1 lutego 2011 r. Organ wyjaśnił, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2001 r. została przez Zarząd Miasta i Gminy S. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten na wniosek skarżącego organu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, a następnie zawiesił postępowanie w związku z koniecznością ustalenia następców prawnych po zmarłej A. Ł. Wyrok Sąd wydał w dniu 4 listopada 2009 r. Organ następnie podniósł, że skarżąca W. E. z wezwaniem do wykonania wyroku zwróciła się dopiero w dniu 15 października 2010 r. Do tego dnia Burmistrz nie posiadał informacji o zapadłym rozstrzygnięciu. Następnie Burmistrz podniósł, że niezwłocznie po otrzymanym wezwaniu zaproponowano Skarżącej spotkanie w przedmiotowej sprawie, lecz Skarżąca pomimo tych kroków w dniu 4 listopada 2010 r. ponowiła wezwanie o wykonanie wyroku. Organ wskazał, że do wykonania wyroku przystąpiono już w dniu 27 października 2010 r., kiedy to Burmistrz zlecił podział działki nr [...] w celu wydzielenia działki, która przed scaleniem oznaczona była numerem [...] i jako taka podlegała wywłaszczeniu. W dniu [...] 2011 r. wydana została decyzja podziałowa nr [...], która została W. E. doręczona w dniu 16 maja 2011 r. Decyzja ta stała się ostateczna, zatem nie ma przeszkód, aby właściciele przedmiotowej nieruchomości zwrócili się do Wydziału Ksiąg Wieczystych właściwego Sądu Rejonowego z wnioskiem o założenie dla przedmiotowej działki nowej księgi wieczystej i wpisanie tam swojego prawa własności. Podkreślono, że obowiązek ujawnienia prawa własności ciąży na właścicielach nieruchomości, w myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 124 poz. 1361). Kończąc Burmistrz wyjaśnił, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się jedyne targowisko Miasta i Gminy S., a przez cały okres, gdy Gmina S. pozostawała w dobrej wierze co do prawa własności tego gruntu, objęta wyrokiem Sądu działka obciążana została szeregiem praw na rzecz osób trzecich, w tym Gmina wydzierżawiła nieruchomość na cele lokalizacji infrastruktury trwale związanej z gruntem. Podniesiono, że okoliczność ta była podnoszona w toku postępowania sądowego oraz w kierowanej do strony skarżącej korespondencji. Skarga na bezczynność poprzedzona została skargą wniesioną w dniu 27 stycznia 2012 r. do Wojewody Wielkopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 184 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej wyłącznie w zakresie określonym w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność zasadnicze znaczenie ma art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek wydać decyzję, postanowienie lub dokonać innej czynności rozstrzygającej o prawach i obowiązkach stron – a przedmiotowych działań nie podejmuje. Przedmiotowa skarga może zatem dotyczyć tylko i wyłącznie takiej sytuacji, w której organ na wniosek uprawnionej strony nie wszczyna postępowania administracyjnego, chociaż powinien, lub nie podejmuje czynności w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem skarżyć bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy nie ma on podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego oraz do działania w formie władczej w zakresie swoich kompetencji i właściwości. Tym samym skarga na bezczynność jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Z akt postępowania sądowego i administracyjnego wynika, że Skarżąca kwestionuje bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w zakresie doprowadzenia do takiego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, aby możliwe było jej objęcie we władanie przez właścicieli. Z akt administracyjnych wynika, że stronie skarżącej chodzi w omawianym przypadku o szeroko pojęte przywrócenie posiadania nieruchomości, obejmujące podjęcie takich działań faktycznych i prawnych, które umożliwiłyby realizowanie przysługującego skarżącej (oraz pozostałym współwłaścicielom nieruchomości) prawa własności. Stronie skarżącej chodzi zatem o odwrócenie skutków decyzji wywłaszczeniowej – w końcowym etapie o żądanie wydania nieruchomości, realizowane na drodze cywilnej na podstawie art. 222 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm., dalej k.c.). Przechodząc do oceny dopuszczalności skargi w pierwszej kolejności zauważyć należy, że z treści skierowanych do Burmistrza wezwań oraz pism nie wynika żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (wezwania z dnia 15 października i 4 listopada 2011 r. - k. nr 251 i 265 akt administracyjnych). W pierwszym z tych wezwań Skarżąca wezwała organ do wykonania wyroku, natomiast w wezwaniu z dnia 4 listopada 2012 r. wskazuje, że chodzi jej dokonanie odpowiednich wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Również w uzasadnieniu skargi nie podano, jakie postępowanie administracyjne skarżony organ winien prowadzić oraz jakie działania władcze z zakresu administracji publicznej podjąć w związku z decyzją stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej. Wskazać w tym miejscu należy, iż: 1) na dzień wniesienia skargi kwestia wydzielenia wywłaszczonej nieruchomości została załatwiona przez skarżony organ decyzją ostateczną o podziale nieruchomości z dnia [...] 2011 r. 2) w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, której częścią jest nieruchomość wywłaszczona, własność Miasta i Gminy S. wpisana została na mocy decyzji komunalizacyjnej Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 1995 r. Nr [...]. Skarżąca W. E. pismem z dnia 15 kwietnia 2012 r. wystąpiła do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji komunalizacyjnej (k. 452 – 460 akt administracyjnych), 3) Skarżąca wraz z pozostałymi właścicielami nieruchomości złożyła w Sądzie Rejonowym w S. pozew o wydanie przedmiotowej nieruchomości - sprawa prowadzona jest pod sygn. akt [...]. 4) Skarżąca wystąpiła do Burmistrza z żądaniem dokonania na rzecz właścicieli rozliczenia z tytułu bezprawnego posiadania nieruchomości oraz czerpania z tego tytułu pożytków (k. 414 akt administracyjnych). Niewątpliwie decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości jest zdarzeniem w sferze prawa cywilnego i może stanowić podstawę do objęcia nieruchomości w posiadanie, stosownie do art. 336 k.c. Z kolei stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wywołuje skutki ex tunc, od chwili wydania unieważnionej nim decyzji. Nauka prawa postępowania administracyjnego przyjmuje, że unieważnienie powoduje zniesienie wszystkich skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą jedną z wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a., co w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oznacza, że właściciel nieruchomości nie został nigdy pozbawiony jej własności (por. Tadeusz Woś "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot" Wyd. LexisNexis Warszawa 2010 Wydanie 4, str. 281 i 426). Przepisy szeroko pojętego administracyjnego prawa materialnego, w tym przepisy obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), nie regulują materii, której istoty dotyczy przedmiotowa skarga. Skuteczność oraz wykonalność decyzji administracyjnej nie przejawia się każdorazowo w obszarze prawa administracyjnego, lecz w konkretnym stanie faktycznym wywiera ona wpływ na uprawnienia strony, w tym regulowane przez prawo cywilne. Przykładem tego rodzaju sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, jest oddziaływanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości na związane z nią prawa rzeczowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że "odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania" (tak: wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., I SA 1796/00, LEX nr 81755, wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., I OSK 1084/09, LEX nr 594882, WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2008 r., I SA/Wa 236/08, LEX nr 533614). Jeżeli zatem cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny w tym znaczeniu, że nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych decyzji administracyjnej w trybie postępowania administracyjnego. Stwierdzeniu temu w przedmiotowej sprawie nie przeczy pozostawanie w obrocie prawnym decyzji komunalizacyjnej Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 1995 r. Wskazać należy, iż zniweczenie skutków decyzji tworzącej to prawo może co prawda zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej, lecz wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego nie należy do kompetencji skarżonego organu - Burmistrza Miasta i Gminy Szamotuły, pozostaje zatem poza zakresem niniejszej sprawy. Problematyka ochrony prawa własności uregulowana została w dziale V tytułu I księgi II k.c. Zgodnie z art. 222 § 1 k.c., właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, ażeby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą. Roszczenie o udzielenie ochrony prawnej o charakterze windykatoryjnym ma charakter cywilnoprawny, niezależnie od tego, czy u jego podstaw znajduje się decyzja administracyjna czy też innego rodzaju czynności prawne. To prawo cywilne, chronione w procesie cywilnym przed sądem powszechnym, reguluje skutki naruszenia prawa własności i usunięcie skutków naruszenia, w tym w wyniku działania organów państwowych (za: T. Dybowski, Ochrona własności w polskim prawie cywilnym. Rei vindicatio – actio negatoria, Warszawa 1969, s. 100, 104-105; E. Gniewek, Komentarz do art. 222 kc, uw. 1.1-1.7, Lex). Skoro w omawianym przypadku doszło do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a jednocześnie skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy S. w zakresie niepodejmowania działań w celu odwrócenia skutków tej decyzji, to żądanie należy zakwalifikować wyłącznie jako cywilne. W konsekwencji uznać należy, że wezwanie skarżącej z dnia 15 października 2010 r. nie mogło doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego przed Burmistrzem Miasta i Gminy S., zatem nie ma podstaw do twierdzenia o pozostawaniu przez ten organ w bezczynności w jego władczym załatwieniu. Reasumując stwierdzić należy, że sprawa o wydanie nieruchomości wywłaszczonej w sytuacji, gdy decyzja o wywłaszczeniu została wyeliminowania z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, ma charakter cywilny i nie pozostaje we właściwości organów administracji publicznej. Również wszelkie możliwe roszczenia pieniężne wynikające z wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej, mają w omawianym przypadku charakter cywilnoprawny. W konsekwencji nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu administracji w załatwieniu takiej sprawy, wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 Sąd działając na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie całego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak