II SAB/Po 59/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak–Owczarczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. F. i M. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. do rozpatrzenia sprawy przekazanej temu organowi postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia (...) roku Nr (...) w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm. ) w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu przez Sąd akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. na rzecz skarżących kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia (...) czerwca 2011 r., którego treść doprecyzowana została w piśmie z dnia (...) lipca 2011 r., J. F. i M. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K (dalej w skrócie PINB dla miasta K.) w przedmiocie rozpoznania ich wniosku w sprawie zmiany użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. (...) w K. i prowadzonej w nim przez inwestora działalności w zakresie usług stolarskich. Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia (...) lipca 2009 r. Nr (...) PINB dla miasta K. umorzył postępowanie w sprawie prowadzonej działalności gospodarczej w budynku gospodarczym zlokalizowanym w K. przy ul. (...) nr ewid. Dz. (...). W uzasadnieniu decyzji podano, iż J. i M. F. pismem z dnia (...) września 2008 r. poinformowali PINB dla miasta K., iż budynek wykorzystywany jest na działalność gospodarczą typu stolarnia, prowadzoną przez J. S. Organ podał, iż w dniu (...) października 2008 r. dokonał kontroli obiektu, potwierdzając istnienie narzędzi i urządzeń służących do cięcia drewna oraz składu płyt meblowych w dużych arkuszach. Inwestor wykluczył prowadzenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Ponowna kontrola obiektu w dniu (...) czerwca 2009 r., przeprowadzona tym razem na wniosek inwestora, potwierdziła opróżnienie budynku gospodarczego. W tych okolicznościach organ uznał, że brak przesłanek na prowadzenie stolarni. W dniu (...) sierpnia 2009 r. J. i M. F. powiadomili PINB dla miasta K. "o ponownym wznowieniu działalności gospodarczej jaką jest stolarnia prowadzona przez Pana J. S.". Podali, iż od dnia (...) sierpnia 2009 r. z budynku gospodarczego emitowany jest hałas z pracujących maszyn stolarskich. Z akt sprawy wynika, iż inwestor w dniu (...) sierpnia 2009 r. dokonał w Urzędzie Miejskim w K. zgłoszenia zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład składowania mebli i drobnych usług stolarskich. Zgłoszenie to Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2009 r. Nr (...), wydanym na podstawie art. 65 § 1 kpa oraz art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przekazał według właściwości do PINB dla miasta K. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2009 r. do PINB przekazano również skierowane do Prezydenta Miasta K. pismo J. i M. F. z dnia (...) sierpnia 2009 r., w którym podali, że działalność stolarska została przez sąsiada wznowiona w dniu (...) sierpnia 2009 r. W związku z pismem z dnia (...) sierpnia 2009 r. PINB dla miasta K. przyjął, iż zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład składowania mebli i drobnych usług stolarskich wywołało skutek prawny i wobec braku zgłoszenia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany nie można uznać, iż prowadzona działalność w budynku gospodarczym ma charakter nielegalny. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej WINB) w skierowanym do skarżących zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi z dnia 16 lutego 20010 r. (karta nr 26 akt administracyjnych). Pismem z dnia (...) lutego 2010 r. M. F. zwrócił się do WINB w P. Podniósł, że dotąd wraz z żoną nie uzyskali odpowiedzi od PINB dla miasta K. na pismo z dnia (...) sierpnia 2009 r. J. i M. F. pismem z dnia (...) kwietnia 2010 r. zwrócili się do PINB dla miasta K. o ponowne wszczęcie działań w związku z działalnością stolarską prowadzoną na sąsiedniej nieruchomości. Z kolejnym pismem o podjęcie działań wystąpili do tego organu w dniu (...) grudnia 2010 r. (karta nr 30 akt administracyjnych). W odpowiedzi, PINB dla Miasta K. pismem z dnia (...) stycznia 2011 r. (karta nr 33 akt) poinformował J. i M. F., iż w dniu (...) stycznia 2011 r. przeprowadzono kontrolę spornego obiektu, która wykazała wykonanie prac w budynku gospodarczym, polegających na częściowym jego ociepleniu oraz na wymianie stolarki okiennej. Podano, że kominy, na wykonanie których skarżący wskazywali, są integralną częścią budynku pomieszczeń kotłowni, przy czym żadnego nowego komina nie wykonano. Zdaniem organu powyższe roboty budowlane są zgodne ze zgłoszeniem z dnia (...) sierpnia 2009 r., które jest w obrocie prawnym z uwagi na brak sprzeciwu organu, który to sprzeciw winien mieć formę decyzji. Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2011 r. nr (...) dla miasta K. przekazał według właściwości do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w K. pismo Prezydenta Miasta K. dnia (...) marca 2011 r. dotyczące hałasu związanego z działalnością zakładu stolarskiego. PINB dla Miasta K. przekazując skargę J. i M. F. do tut. Sądu wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2011 r., wydanym po przeprowadzonej w dniu (...) lipca 2011 r. kontroli nieruchomości przy ul. (...) w K., nałożono na inwestora obowiązki w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w tym obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego spornego budynku. Pismem procesowym z dnia (...) grudnia 2011 r. PINB dla miasta K. złożył do akt sprawy dokumentację przedłożoną przez inwestora w związku z postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2011 r. Równolegle skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K., zarzucając temu organowi nie wydanie decyzji w związku ze zgłoszeniem inwestora z dnia (...) sierpnia 2009 r. Skarga zarejestrowana została pod sygnaturą akt II SAB/Po 72/11 i wyrokiem z dnia 28 grudnia 2011 r. przez Sąd oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwaną ppsa) oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. O bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W skardze na bezczynność skarżący J. i M. małż. F. domagali się zobowiązania PINB dla miasta K. do załatwienia sprawy zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski. W treści skargi wskazywali, że w sprawie tej różne organy administracji zajmują odmienne stanowiska, a uciążliwy dla nich zakład przez cały ten czas działa, choć jego istnienia nie dopuszczają zapisy obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zamierzeniem skarżących było więc spowodowanie skontrolowania przez organ nadzoru budowlanego, czy zakład ten działa legalnie. Zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego inwestor dokonał w dniu (...) sierpnia 2009 r., natomiast informację o ponownym prowadzeniu przez sąsiada działalności stolarskiej skarżący przekazali do Prezydenta Miasta K. w dniu (...) sierpnia 2009 r. Zarówno zgłoszenie, jak i pismo skarżących o wznowieniu działalności z użyciem maszyn stolarskich postanowieniami z dnia (...) i (...) sierpnia 2009 r. organ architektoniczno-budowlany przekazał, w trybie art. 65 kpa, do PINB dla miasta K. Powyższe upoważniało organ nadzoru budowlanego do załatwienia sprawy w aspekcie treści art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), zgodnie z którym w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części (ust.1 pkt 1) oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (ust. 1 pkt 2). W rozpatrywanym przypadku PINB dla miasta K. nie podjął działań w wyżej wskazanym trybie, uznając że inwestor na podstawie art. 71 ustawy Prawo budowlane dokonał skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania spornego budynku gospodarczego, co uniemożliwia postawienie inwestorowi zarzutu nielegalnego wykorzystywania budynku gospodarczego jako zakład stolarski. Zgodnie z art. 52 § 1 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl § 2 tego artykułu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność organu, polegającą na niezajęciu przez organ administracji stanowiska w sprawie w przypisanej prawem formie, np. decyzji czy postanowienia, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie to jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. należy w tym miejscu wskazać, iż wykorzystanie środka prawnego jakim jest zażalenie w trybie art. 37 kpa jest możliwe, gdy przewidują go przepisy prawa oraz gdy istnieje organ administracji publicznej wyższego stopnia, do którego można wnieść zażalenie. Ponieważ skarżący kwestionują prowadzenie przez sąsiada działalności stolarskiej w pomieszczeniach budynku gospodarczego, to sprawa wymaga rozpatrzenia w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Przepisy tej ustawy mają również zastosowanie do określenia organów właściwych do rozpoznania wniosku skarżących. Zgodnie z art. 127 § 2 kpa właściwym organem do rozpoznania zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ. W przedmiotowej sprawie ustawa "Prawo budowlane" wskazuje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie WINB) jako organ nadzoru budowlanego wyższego stopnia w stosunku do PINB dla miasta K., będącego organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji (art. 80 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy). Przed wniesieniem przedmiotowej skargi skarżący M. F. pismem z dnia (...) lutego 2010 r. zwrócił się do WINB. W treści tego pisma podniesiono, że dotąd wraz z żoną nie uzyskali od PINB dla miasta K. odpowiedzi na ich pismo z dnia (...) sierpnia 2009 r. W ocenie Sądu pismo to ma podstawowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie, bowiem uznać należy, iż w wyniku przekazania do PINB dla miasta K. sprawy przez Prezydenta Miasta K. (postanowienia z dnia (...) i (...) sierpnia 2009 r.), doszło do wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, w konsekwencji skierowane do WINB pismo skarżących z dnia (...) lutego 2010 r. uznać należy za zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 kpa). Tym samym skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tej sprawie, jako dopuszczalna i jako wniesiona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 ppsa, podlega merytorycznej ocenie. W ocenie Sądu podstawę materialnoprawną działania organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 71a wyżej powołanej ustawy Prawo budowlane. Przepis ten, jak również przepisy ustrojowe i proceduralne tej ustawy zawarte w jej art. 80-89c, nie normują wprost inicjatywy wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego w zakresie usuwania naruszeń Prawa budowlanego określonych w art. 71. Jednocześnie zgodnie z art. 61 §1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozpatrywanym przypadku skarżący mają przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym z art. 71 a ustawy Prawo budowlane, co skutkuje koniecznością uznania, iż w wyniku ich pisma z dnia 12 sierpnia 2009 r. doszło do wszczęcia postępowanie w tym trybie. Jak wyżej wskazano, zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego inwestor dokonał w dniu (...) sierpnia 2009 r., natomiast informację o ponownym prowadzeniu przez sąsiada działalności stolarskiej skarżący przekazali do Prezydenta Miasta K. w dniu (...) sierpnia 2009 r. Zarówno zgłoszenie, jak i pismo skarżących o wznowieniu działalności organ architektoniczno-budowlany postanowieniami z dnia (...) i (...) sierpnia 2009 r. przekazał, w trybie art. 65 kpa, do PINB dla miasta K. W sytuacji, gdy organowi nadzoru budowlanego przekazana została dokumentacja obejmująca wniosek inwestora J. S. z dnia (...) sierpnia 2009 r. - zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu wraz z dokumentacją techniczno-budowalną, oraz pismo skarżących z dnia (...) sierpnia 2009 r. informujące o podjęciu z dniem (...) sierpnia 2009 r. działalności stolarskiej w tymże obiekcie, obowiązkiem organu nadzoru budowalnego było załatwienie sprawy w aspekcie treści art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Zgodnie z art. 71 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, dokonanie zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Z przepisu art. 71 ust. 4 ustawy wynika bowiem, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinno zostać dokonane przed przeprowadzeniem zmian w obiekcie. Jednocześnie sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu należą, w myśl art. 83 ust. 1 ustawy, do właściwości organów nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 71 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części (ust.1 pkt 1) oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (ust. 1 pkt 2). W rozpatrywanym przypadku PINB dla miasta K. nie podjął działań w wyżej wskazanym trybie uznając, że inwestor na podstawie art. 71 ustawy Prawo budowlane dokonał skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania spornego budynku gospodarczego. Zdaniem PINB, organ architektoniczno-budowalny, jakim jest w tym przypadku Prezydent Miasta K., zobowiązany był zgłosić sprzeciw od dokonanego przez inwestora zgłoszenia, a brak wydania takiej decyzji skutkuje koniecznością przyjęcia, że zgłoszenie było skuteczne. Stanowiska tego Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę nie podziela, bowiem w sytuacji, gdy do zmiany sposobu użytkowania obiektu doszło przed dokonaniem zgłoszenia, zgłoszenie jest nieskuteczne. Nie jest więc tak, jak wywodzą organy nadzoru budowlanego, iż do podjęcia przez nich działań w związku z pismem skarżących z dnia (...) sierpnia 2009 r. konieczne było uprzednie wydanie przez Prezydenta Miasta K. decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia inwestora z dnia (...) sierpnia 2009 r. Organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy powziął informację, że do zmiany sposobu wykorzystywania budynku gospodarczego na zakład stolarski doszło przed upływem trzydziestu dni od daty zgłoszenia dokonanego w trybie art. 71 ustawy Prawo budowlane, a takie założenie należało przyjąć w świetle uzyskanej od skarżących informacji oraz dokumentacji w postaci notatek służbowych funkcjonariuszy Straży Miejskiej w K. (karty nr 15-19 akt admin.), zobligowany był niezwłocznie przeprowadzić kontrolę w spornym obiekcie na okoliczność potwierdzenia zarzutu o dokonaniu zmiany sposobu użytkowania budynku przed zgłoszeniem. W zależności od ustaleń tej kontroli, organ nadzoru budowlanego winien rozważyć wydanie postanowienia o jakim mowa w art. 71 a ustawy Prawo budowlane lub umorzyć postępowanie. Wskazać w tym miejscu należy, iż jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli organ nadzoru budowlanego stwierdzi brak podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego, to nie ma prawa ingerować i zobowiązany jest do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 kpa), a również takiej decyzji w rozpatrywanej sprawie nie wydano. W ocenie Sądu za załatwienie przedmiotowej sprawy nie można również uznać przekazania zgłoszenia inwestora z dnia (...) sierpnia 2009 r. do organu architektoniczno-budowlanego, co nastąpiło przy piśmie z dnia (...) czerwca 2011 r. (karta nr 39 akt admin.), jak również prowadzenie kontroli i wydanie postanowienia z dnia (...) sierpnia 2011 r. Nr (...) (karta nr 45 akt admin.). W ocenie Sądu również udzielona skarżącym pismem z dnia (...) lutego 2011 r. informacja nie stanowi odpowiedzi na ich pismo z dnia (...) sierpnia 2009 r. W świetle powyższego uznać należy, iż PINB dla miasta K. pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy przekazanej temu organowi przez organ architektoniczno- budowlany, jakim jest Prezydent Miasta K., postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2009 r. Rozpatrując sprawę PINB dla miasta K. uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku Sądu zobowiązany jest rozpatrzeć sprawę w aspekcie treści przepisu art. 71 a ustawy Prawo budowlane. Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 149 §1 ppsa zobowiązał PINB dla miasta K. do rozstrzygnięcia sprawy zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu przez Sąd akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tak określonym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, była bowiem wynikiem przyjętej przez organy nadzoru budowlanego wadliwej wykładni przepisów prawa oraz wadliwej oceny stanu faktycznego. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.