II SAB/Po 6/19

Dnia 9 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2019 roku sprawy ze skargi [...] na bezczynność [...] w [...] Oddział w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia [...] listopada 2018 r., spółka [...] (dalej: skarżąca), zwróciła się do spółki [...] Oddział w [...] (dalej: [...]), o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o udzielenie pisemnej odpowiedzi na następujące pytania: a) czy spółka [...] (w tym w ramach oddziału tej Spółki w [...]), organizuje sprzedaż ciekłego helu, w tym w kontenerach ISO? b) w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie, o udzielenie informacji: - w jakim trybie organizowana jest sprzedaż ciekłego helu (w tym w kontenerach ISO) przez [...] oraz czy w latach 2017 i 2018 spółka ta (także w ramach Oddziału w [...]) organizowała sprzedaż ciekłego helu, w tym w kontenerach ISO (w razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej o wskazanie dat, w jakich sprzedaż ta była organizowana)? Ponadto, o udzielenie informacji co do tego, czy w okresie najbliższych 12 miesięcy spółka [...] (także w ramach Oddziału w [...]) planuje sprzedaż ciekłego helu (w tym w kontenerach ISO)? - jakie ilości ciekłego helu są sprzedawane (w tym w kontenerach ISO) przez spółkę [...] w stosunku rocznym (w odniesieniu do lat 2017 oraz 2018)? - w jaki sposób podmioty zainteresowane nabyciem ciekłego helu od [...] informowane są o możliwości jego nabycia od tej spółki? - czy [...] wprowadza kryteria, według których podmioty zainteresowane nabywaniem ciekłego helu są dopuszczane do jego nabywania od spółki? W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie, o szczegółowe podanie tych kryteriów. - co do tego, na rzecz jakich podmiotów (z podaniem ich danych rejestrowych wynikających z właściwego rejestru przedsiębiorców lub innej, stosownej ewidencji) w latach 2017 i 2018 nastąpiła sprzedaż helu (w tym w kontenerach ISO) przez spółkę [...] oraz co do ilości zbywanego na ich rzecz ciekłego helu, a także co do ceny, po jakiej sprzedaż ta nastąpiła. W odpowiedzi na złożony wniosek, [...] pismem z dnia [...] listopada 2018 r., wskazała, że przez swój Oddział w [...] prowadzi również sprzedaż helu, w tym w kontenerach !SO. Postępowania prowadzone są w trybie przetargów ograniczonych wśród podmiotów światowych dysponujących odpowiednią wiedzą, doświadczeniem, sprzętem i zasobem odbiorców gwarantujących realizację zawartych umów. Kryterium wyboru jest zaoferowanie optymalnej, z punktu widzenia [...], ceny. W chwili obecnej nie ma możliwości określenia kiedy nastąpi takie postępowanie, ponieważ jest to zawsze efekt wyników produkcji, która jest zależna od wsadu i jakości gazu wchodzącego na instalację oraz zbilansowania dostaw z już zawartych i realizowanych kontraktów. [...] wskazała również, że pozostałe informacje objęte wnioskiem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w myśl m.in. zapisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz tajemnicy handlowej pomiędzy podmiotami występującymi w obrocie oraz spółek z GPW. We wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca podkreśliła, że w zakresie odmawiającym udzielenia odpowiedzi na zadane pytania, pismo nie odpowiada przewidzianym przepisami prawa wymogom, jakie odmowa udzielenia informacji publicznej powinna spełniać, tj. wymogom decyzji administracyjnej. Nadto, skarżąca wskazała, że nawet biorąc pod uwagę definicję pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa wynikającą z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, trudno zgodzić się z twierdzeniem, aby informacje takie, jak choćby daty w latach 2017 i 2018, w jakich organizowana była sprzedaż ciekłego helu, czy ilości ciekłego helu sprzedawane przez spółkę w stosunku rocznym, stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa spółki. Zdaniem skarżącej, trudno się również zgodzić z twierdzeniem, aby tajemnicę przedsiębiorstwa stanowiły informacje co do sposobu, w jaki podmioty zaineresowane nabyciem ciekłego helu od [...] informowane były o możliwości jego nabycia oraz co do kryteriów, według których podmioty zainteresowane nabywaniem ciekłego helu były dopuszczane do jego nabywania. W odpowiedzi na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, [...], pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., odmówiła udzielenia informacji jakie podmioty nabyły od [...] Oddział w [...] ciekły hel i po jakich cenach z uwagi na fakt, że informacje te objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zawarte pomiędzy [...] Oddział w [...] umowy sprzedaży ciekłego helu zawierają klauzule poufności uniemożliwiające ujawnienie podmiotów z którymi zawarto umowę jak i jej treści. Skarżąca, pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność spółki [...] Oddział w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji nastąpiła z pominięciem formy decyzji administracyjnej. Skarżąca zarzuciła [...] naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznej przez spółkę [...] Oddział w [...] bez zachowania formy decyzji administracyjnej, która to forma jest przewidziana dla rozstrzygnięć w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, 2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten określa przesłankę ograniczania prawa do informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że informacje żądane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie, że spółka [...] Oddział w [...] dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r. o udzielenie informacji publicznej. nadto, skarżąca wniosła o zobowiązanie spółki [...] Oddział w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. o udzielenie informacji publicznej poprzez podjęcie czynności lub wydanie aktu, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na spółkę [...] Oddział w [...] grzywny a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od spółki [...] Oddział w [...] zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi, skarżąca wskazała, że spółka [...] Oddział w [...] nie udzieliła żądanej informacji w zakresie punktu b) wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2018 r., a nadto zaniechała podjęcia rozstrzygnięcia stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, z zachowaniem należytej formy. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosowanym odpowiednio na mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy, ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa może nastąpić wyłącznie w formie decyzji, również w odniesieniu do podmiotu, niebędącego organem władzy publicznej. Pismo spółki [...] z dnia [...] listopada 2018 r., w którym spółka odmawia udzielenia żądanej informacji, powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa, w ocenie skarżącej, nie stanowi prawidłowego załatwienia sprawy, spełniającego wymogi ustawowe z uwagi na niezachowanie formy decyzji. W ten sam sposób spółka odpowiedziała na wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, z tą różnicą, że pismo spółki z dnia [...] grudnia 2018 r. zostało sporządzone przez pełnomocnika. W ocenie skarżącej, stanowisko spółki [...] opierające się na twierdzeniu, że informacje stanowiące przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, nie zostało w sposób wyczerpujący i precyzyjny uzasadnione przez spółkę. Odmawiając udzielenia żądanej przez skarżącą informacji publicznej, spółka nie tylko uchybiła przepisom w zakresie wymogów formalnych z uwagi na brak zachowania formy decyzji, ale także nie wywiązała się z ciążącego na spółce obowiązku szczegółowego określenia i omówienia przesłanek nieudzielenia informacji publicznej. Nie jest możliwe uznanie za tajemnicę przedsiębiorcy wszystkich żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. informacji bez dokonania ich analizy i zbadania, czy zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą, która wymaga ochrony. Zdaniem ska rżącej, lakoniczne uzasadnienie stanowiska [...] Oddział w [...] w przedmiocie odmowy udzielenia żądanych informacji nie pozwala na dokonanie prawidłowości oceny tego stanowiska. Uzasadnienie ogranicza się bowiem do przytoczenia definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa", jednak w ogóle nie odnosi się do konkretnych negatywnych następstw ujawnienia żądanych przez skarżącą informacji ani też nie wskazuje na czym tajemnica przedsiębiorstwa miałaby polegać. Oświadczenie podmiotu, którego dotyczą żądane informacje, co do istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, nie stanowi wystarczającej przesłanki do odmowy udzielenia informacji publicznej. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r., wniesionym w odpowiedzi na skargę, [...] wniosła o jej oddalenie, odmowę zobowiązania [...] Oddział w [...] do udzielenia informacji żądanych we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. w zakresie jakie podmioty nabyły od [...] Oddział w [...] ciekły hel i po jakich cenach z uwagi na fakt, że informacje te objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, odmowę stwierdzenia, że doszło do bezczynności [...] Oddział w [...] tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa, oddalenie wniosku o nałożenie na [...] Oddział w [...] grzywny i obciążenie skarżącego kosztami postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest sposób prowadzenia postępowania przez [...] w zakresie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie skarżącej, forma w jakiej [...], odmawiała udzielenia informacji publicznej nie była decyzją administracyjną a wobec tego, [...] dopuściła się bezczynności przy rozpoznawaniu złożonego wniosku, gdyż w przepisanym terminie nie odpowiedziała na wniosek skarżącej we właściwy sposób. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, że [...] należy do katalogu podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania tej informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z akt sprawy wynika, że [...] jest spółką z 71% udziałem Skarbu Państwa. Skarb Państwa ma więc w tej spółce pozycję dominującą. Nadto, [...] jako przedsiębiorstwo energetyczne, zdefiniowane w przepisie art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, wykonuje określone zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest więc co do zasady jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Następnie, przyjąć należy, że przedmiot zapytania skarżącej obejmował kwestie dotyczące przedmiotu działalności [...], a tym samym, dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy. Zapytanie skarżącej obejmowało bowiem jeden z aspektów działalności [...], jakim jest obrót konkretnym towarem, co niewątpliwie mieści się w zakresie działalności [...]. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że [...] winna zareagować na otrzymany od skarżącej wniosek w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej i to w sposób podlegający przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. jak wskazuje się w orzecznictwie, jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot jest w posiadaniu wskazanych dokumentów, to powinien wówczas udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy przyjmuje formę pisma skierowanego do wnioskodawcy, w którym należy zawiadomić go o tym, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie, że w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt: II SAB/Rz 64/17, LEX nr 2391680). Przede wszystkim, zwrócić należy uwagę, że zgodnie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasadniczo udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca nie kwestionuje otrzymania odpowiedzi od [...] w przepisanym terminie. Zdaniem jednak skarżącej, forma w jakiej otrzymała odpowiedź odmowną nie spełnia warunków ustawowych a w konsekwencji, nie sposób przyjąć, by [...] wypełniła uregulowane prawem wymogi udzielania odpowiedzi, co powoduje, że mimo formalnego przesłania pisma w tym przedmiocie, nie doszło do skutecznego wprowadzenia do obrotu prawnego odpowiedzi na zapytanie skarżącej. Skarżąca podkreśla bowiem, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przepis ten, na mocy art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej. Zgodnie natomiast z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), decyzja zawiera: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny, w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. W rozpoznawanej sprawie, pisma przesłane skarżącej przez [...] w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej i sporządzone po ponownym rozpoznaniu sprawy nie zawierają wszystkich elementów jakie powinna posiadać decyzja według przytoczonej regulacji. Należy jednak wskazać na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt: SA 1163/81 - OSPiKA 1982, Nr 9 - 10, poz. 169). Tym bardziej, w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia formalistycznego podejścia w ocenie spełnienia wymogów decyzji z art. 107 k.p.a., który stosuje się jedynie "odpowiednio". W ocenie Sądu wskazane wyżej minimum pozwalające na uznanie rozstrzygnięcia za decyzję zostało w sprawie spełnione. Pisma sporządzone w odpowiedzi na wnioski skarżącej zawierają oznaczenie ich autora, adresata, rozstrzygnięcie (odmowę udostępnienia informacji) i podpis osoby reprezentującej [...]. Z powyższych względów, mimo że pisma [...] nie posiadają wszelkich cech wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a., w ocenie Sądu wskazane wyżej elementy pozwalają na uznanie je za decyzji administracyjne. W tym stanie rzeczy, należy stwierdzić, że odmowa udzielenia przez [...] informacji publicznej nastąpiła w formie prawem przewidzianej, nie sposób więc w sprawie mówić o bezczynności. Zwrócić także należy uwagę, że Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie jest władny do kontroli czy odmowa udostępnienia żądanej informacji była zasadna. Wniesiona skarga podlega więc oddaleniu, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).