II SAB/Po 6/23

Dnia 14 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2023 roku sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Rady Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Radę Miasta i Gminy [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 9 grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku opisanego w punkcie I wyroku, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Rady Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. K. (dalej jako skarżący lub strona) wnioskiem z dnia 9 grudnia 2022 r. (doręczonym organowi 12 grudnia 2022 r.) zwrócił się do Rady Miasta i Gminy D. o udostępnienie informacji publicznej tj. przesłanie wniosków, na podstawie których w dniu 30 listopada 2022 r. została podjęta uchwała w sprawie: . przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego M. (P. ), . przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego M. . J. K. we wniosku stwierdził, że uzasadnienie powyższych uchwał nie zawiera informacji o tym, kto wykazał się inicjatywą uchwałodawczą. Ponadto uchwała jest wadliwa, gdyż nie może zawierać "bezosobowego stwierdzenia", że "przeprowadzono analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)". Wobec tego wniósł także o udzielenie informacji publicznej kto konkretnie dokonał powyższych analiz. Pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. (nadanym 23 grudnia 2022 r.) Burmistrz Miasta i Gminy D. wskazał, że działając na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 poz. 902, dalej u.d.i.p.) odpowiada na wniosek i stwierdza, że inicjatywa uchwałodawcza uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego M. (P. ) oraz uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego M. wyszła od Burmistrza Miasta i Gminy D.. Burmistrz wskazał, że analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego M. (P. ) oraz analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego M. dokonał Burmistrz Miasta i Gminy D.. Następnie J. K. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Rady Miasta i Gminy D. w załatwieniu wniosku skarżącego - J. K. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 09 grudnia 2022 r. Skarżący wniósł o 1. przesłanie żądanej informacji przez Radę Miasta i Gminy D. zgodnie z wnioskiem bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli 2. uwzględnienie skargi na bezczynność Rady Miasta i Gminy D. przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie Rady Miasta i Gminy D. do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Radę Miasta i Gminy D. w trybie autokontroli, 3. [...]. zasądzenie od Rady Miasta i Gminy D. na rzecz skarżącego - J. K. kosztów postępowania w kwocie 597 zł. Podał, że Rada Miasta i Gminy D. nie załatwiła do tej pory sprawy zgodnie z przepisami prawa tj. nie przesłała w terminie 14 dni żądanej informacji publicznej, ani też nie wydala decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania. Zamiast żądanej informacji Burmistrz Miasta i Gminy D. przesłał pismo znak: [...] z dnia 21 grudnia 2022 r.. które nie jest żądaną informacją publiczną. Skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. polegające na jego niezastosowaniu. Skarżący zauważył, że procedura postępowania w sprawie o udzielenie informacji publicznej nie przewiduje instytucji przekazania wniosku według właściwości, w związku z czym skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wniosek wyznacza ramy podmiotowe i przedmiotowe postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, co oznacza, iż tylko organ będący adresatem wniosku może go rozpatrzyć, powinien przeanalizować, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną oraz czy organ informacją tą dysponuje. Zdaniem skarżącego na dzień złożenia skargi do sądu Rada Miasta i Gminy D. pozostawała w bezczynności, bowiem nie odpowiedziała skarżącemu na przedmiotowy wniosek. Nawet jeśli Rada Miasta i Gminy D. przekazałaby upoważnienie do udzielenia odpowiedzi na wniosek innemu organowi (w tym przypadku Burmistrzowi Miasta i Gminy D.), to musiałby on sformułować odpowiedź w imieniu adresata wniosku, tj. Rady Miasta i Gminy D. i to w taki sposób, aby nie budziło to jakichkolwiek wątpliwości. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła a adresat wniosku pozostaje w bezczynności, a w związku z tym konieczne jest zobowiązanie tego podmiotu do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy D. wniosła o umorzenie postępowania lub ewentualnie o oddalenie skargi. Motywując swoje stanowisko organ podał, że skarga jest nieuzasadniona, a w dacie wniesienia skargi skarżący był już w posiadaniu informacji publicznej, o udostępnienie której wnioskował. Informacja ta została mu udostępniona pismem z dnia 21 grudnia 2022 r., które doręczone zostało skarżącemu dnia 23 grudnia 2022 r. Skarżący nie kwestionuje okoliczności, że wnioskowaną informację publiczną uzyskał, a jedynie czy wnioskowaną informację powinien mu udostępnić organ stanowiący czy też organ wykonawczy, co świadczy zdaniem organu o nadużyciu prawa przez skarżącego i fikcyjnym kreowaniu sporu. Bezzasadny jest więc przy tym wniosek strony o uwzględnienie skargi w trybie autokontroli, skoro wnioskowaną informacja już dysponuje. Zdaniem organu żądana informacja publiczna została udostępniona przez właściwy organ Gminy D.. Udostępnienie tej informacji ma charakter sprawy bieżącej i błędne jest twierdzenie, że wpisuje się ono w kompetencje organu działającego w trybie sesyjnym. Z mocy samego prawa (art. 31 u.s.g.) do załatwiania takich spraw właściwy jest wójt/burmistrz/prezydent miasta. Organ ten był w posiadaniu żądanej informacji publicznej, gdyż w istocie żądanie to dotyczyło czynności podjętych przez Burmistrza, które w dalszej kolejności skutkowały wprowadzeniem obydwóch projektów uchwał do porządku obrad sesji i następnie od ich rozpatrzenia i podjęcia przez organ stanowiący. W tych okolicznościach brak jest podstaw by twierdzić, że w świetle art. 4 u.d.i.p. informacja publiczna została udostępniona nieskutecznie, co uzasadniałoby twierdzenie skargi o bezczynności organu. Ponadto zdaniem organu skarżący nie uargumentował, z którą kompetencją rady gminy wiąże obowiązek udostępnienia żądanej informacji publicznej przez Radę Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rolą Sądu w niniejszej sprawie była ocena, czy Rada Miasta i Gminy Dolsk dopuściła się zarzucanej bezczynności. Należy zwrócić uwagę, że Skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do Rady Miasta i Gminy D. . Odpowiedzi na wniosek udzielił Burmistrz. W odpowiedzi na skargę wskazano, że takie działanie było zdaniem organu uprawnione, bowiem to Burmistrz reprezentuje gminę, a pismo z dnia 21 grudnia 2022 r. wyczerpuje zakres wniosku. Skarżący stoi z kolei na stanowisku, że skoro odpowiedzi udzielił organ inny niż adresat wniosku to ten drugi pozostaje w bezczynności. Odnosząc się do powyższego zagadnienia wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2013 r I OSK 1695/13 (dostępny w CBOIS) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 6 lutego 2018 r., II SAB/Wr 332/19, dotyczącym bezczynności rady gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (wyrok dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), odwołując się do uchwały NSA składu 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 odnośnie reprezentacji gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, wywiodły, że podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy. Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publicznej i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Zatem podmiotem właściwym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest odpowiedni organ władzy publicznej. Do kategorii tej niewątpliwie należą organy samorządu terytorialnego, a w niniejszej sprawie właściwy organ gminy. Natomiast właściwym organem do reprezentowania gminy jest co do zasady wójt, a w szczególnych sytuacjach rada gminy jest reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. Te szczególne sytuacje zachodzą wtedy, gdy istnieje konflikt interesów prawnych rady i wójta, co w niniejszej sprawie nie zostało ujawnione. Natomiast w przypadku gdy taka sytuacja nie zachodzi, organem właściwym do załatwienia sprawy, zgodnie z ogólnymi zasadami reprezentacji, będzie wójt (zob. wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2022 r., II SAB/Wa 849/21, LEX nr 3363755). W ocenie Sądu z uwagi na zasady reprezentacji gminy dopuszczalnym jest udzielenie informacji publicznej przez Burmistrza (wójta, prezydenta) w sprawach dotyczących działalności uchwałodawczej Rady Gminy. Z tego też powodu nie zachodzą podstawy do stwierdzenia bezczynności wyłącznie z tego powodu, że w sprawie w której wniosek był skierowany do Rady Gminy odpowiedzi udzielił skarżącemu Burmistrz. W niniejszej sprawie wniosek Skarżącego został rozpoznany, lecz w ocenie Sądu odpowiedź jakiej udzielono nie była kompletna- stąd zarzut stawiany w skardze bezczynności zasługiwał na uwzględnienie. Wskazać trzeba, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., II SAB/Rz 107/20, CBOSA). W ocenie Sądu gdyby Burmistrz udzielił skarżącemu kompletnej odpowiedzi na wniosek, zarzut bezczynności nie zasługiwałby na uwzględnienie. Tymczasem organowi umknęło, że J. K. domagał się przesłania wniosków, na podstawie których w dniu 30 listopada 2022 r. została podjęta uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego M. (P. ) i dla części obrębu geodezyjnego M. Skarżącemu te wnioski nie zostały przesłane. Udzielono mu jedynie odpowiedzi, że to Burmistrz miał inicjatywę uchwałodawczą w zakresie ww. uchwał. Wobec tego we wskazanym terminie 14 dni od wpływu wniosku nie udostępniono skarżącemu pełnej informacji publicznej, jakiej domagał się we wniosku. Dlatego Sąd zobowiązał w pkt I wyroku Radę Miasta i Gminy D. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego orzeczenia (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) Z wyżej omówionych powodów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt II wyroku orzekł, iż organ dopuścił się zarzucanej bezczynności Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu, będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, www.nsa.gov.pl). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to, co wymaga wyeksponowania, musi być znaczne i niezaprzeczalne. W ocenie Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie można się po stronie organu dopatrywać się złej woli, czy też bezprawnego uchylania się od od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Organ zareagował na wniosek skarżącego i udostępnił mu informację, choć nie była ona kompletna. W ocenie Sądu (o czym mowa była powyżej) o rażącym naruszeniu prawa nie może być też mowy z tego względu, że odpowiedzi na wniosek udzielił Burmistrz, a nie Rada. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 597 zł złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w osobie radcy prawnego (480 zł) ustalone z uwzględnieniem treści § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 265 ze zm.), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (100 zł).