II SAB/Po 60/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Rady Miejskiej Gminy N. w przedmiocie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oddala skargę Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Rady Miejskiej Gminy N.. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na podstawie art. 101a w związku z art. 101 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r., poz. 994 ze zm.) skarżąca zaskarża Radę Miejską Gminy N. o niewykonywanie czynności nakazanych prawem, wynikających z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r., poz. 450, dalej jako: "ustawa"). Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Jak wyjaśniła skarżąca, pomimo obowiązywania od kilku lat art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, Rada Miejska Gminy N. nie uchwala rocznych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi pomimo wielokrotnych publicznych upomnień i wezwań. Roczny program współpracy jest podstawowym dokumentem regulującym współpracę organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy. Jako mieszkanka N. i jednocześnie członkini organizacji pozarządowych skarżąca uważa, że brak rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi ma negatywny wpływ na wykonywanie celów statutowych przez te organizacje – nie mogą one poznać założeń organu w zakresie współpracy, o których mowa w art.5a ust.4 ustawy. O zadaniach i środkach na ich wykonanie, jakie będą realizowane w danym roku, organizacje pozarządowe mogą dowiedzieć się dopiero z ogłaszanych przez organ administracji konkursów ofert. Mając powyższe na względzie wniesiono o: 1) zobowiązanie Rady Miejskiej Gminy N. do uznania obowiązku wynikającego z art. 5a ust. l ustawy; 2) zobowiązanie Rady Miejskiej Gminy N. do uchwalania, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, ustawy przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5 ustawy rocznych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy w terminie do 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu; 3) stwierdzenie, czy bezczynność Rady Miejskiej w N. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Gmina, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o oddalenie skargi. Jak podniesiono, w dniu [...] października 2014 r. Rada Miejska Gminy N. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Miasta i Gminy N. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na lata 2015 – 2018". Zgodnie z kompetencjami określonymi w art. 5a ust. 2 ustawy o pożytku publicznym i o wolontariacie Rada Miejska Gminy N. uchwala wieloletni program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ww. ustawy. Wieloletni program przyjęty niniejszą uchwalą obejmował lata od 2015 do 2018. Przyjmując program wieloletni na lata 2015-2018 Rada Miejska Gminy N., nie miała zatem obowiązku uchwalania rocznych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy, w latach 2015, 2016, 2017 i 2018. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Natomiast przepis art. 101 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa miejscowego czy też nie, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jeżeli dany podmiot wykaże, że uchwała ta narusza czyjś interes prawny. Z powyższego wynika, że przepis art. 101a ww. ustawy stosuje się w sytuacji bezczynności organu gminy polegającej na niewykonywaniu czynności nakazanych przez prawo oraz gdy podejmowane przez organ gminy czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich (porównaj: komentarz do art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zamieszczony (w:) B. Dolnicki (red.) M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa, 2010). Sąd podkreśla, że w przedmiotowej sprawie osobą wnoszącą skargę jest osoba zasiadająca w komisji konkursowej do oceny ofert na realizacje zadań publicznych w roku 2018 w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej i sportu. Jest ona również członkiem stowarzyszeń pozarządowych. Powyższy fakt, jak również okoliczność, że przedmiotowa sprawia dotyczy zagadnienia niezwykle istotnego, z punktu widzenia społeczności lokalnej, powoduje, że skarżąca, w ocenie Sądu, miała interes prawny do wniesienia skargi. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają natomiast znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do określonego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej działania. Jak wynika z analizy wniesionej skargi, jej istota sprowadza się do ustalenia, czy Rady Miejskiej Gminy N. była zobowiązana do uchwalenia, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5 ustawy, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Sąd podkreśla, że aktualnie upoważnienie do uchwalania programów współpracy z organizacjami pozarządowymi zawarte jest wprost w art. 5a ustawy. W myśl tego przepisu programy są tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego wszystkich szczebli, przy czym ustawodawca wyróżnia dwa rodzaje tych aktów, przyjmując za podstawę okres ich obowiązywania. I tak, roczny program współpracy, o którym mowa w art. 5a ust. 1 ustawy uchwalany jest obligatoryjnie, z kolei program wieloletni, jak wynika z art. 5a ust. 2 ustawy, organy jednostek samorządu terytorialnego przyjmują fakultatywnie (K. Wlaźlak, Programy współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi - charakterystyka i zakres podmiotowy – LEX/el). Wskazuje na to bezpośrednio wykładnia art. 5a ust. 2 ustawy, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uchwalić, w sposób określony w ust. 1, wieloletni program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. W ocenie Sądu z treści powyższych regulacji należy wywieść, że dana jednostka samorządu terytorialnego ma możliwość wyboru – może albo uchwalić roczny program współpracy (co jest obligatoryjne) albo uchwalić plan wieloletni, przy czym w tym drugim przypadku zwolniona jest z obowiązku uchwalania planów jednorocznych na cały okres obowiązywania uchwały wieloletniej. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że w dniu [...] października 2014 r. Rada Miejska Gminy N. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie "Programu współpracy Miasta i Gminy N. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na lata 2015 – 2018", co w ocenie Sądu zwalniało Radę z obowiązku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 5a ust. 1 ustawy. Konsekwentnie nie można przyjąć, aby obecnie jednostka samorządu terytorialnego pozostawała w bezczynności. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd oddalił skargę.