II SAB/Po 60/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. D. C. wniósł pismem z [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie przez Dyrektora Zakładu Karnego informacji publicznej poprzez wskazanie nazwy i rodzajów artykułów i produktów dopuszczonych do sprzedaży w kantynie Zakładu Karnego we [...]. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Zastępca Dyrektora Zakładu Karnego poinformował wnioskodawcę, iż podmiotem obsługującym kantynę w ZK [...] jest [...] [...] we [...] , [...]. Wniosek z [...] kwietnia 2019 r. winien być skierowany do tego podmiotu. D. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynności Dyrektora Zakładu Karnego w udostępnieniu żądanej informacji publicznej. Skarżący podał, iż to Dyrektor Zakładu Karnego decyduje jakie towary są dopuszczone do sprzedaży w kantynie działającej na terenie Zakładu Karnego. Zatem to Dyrektor Zakładu Karnego określa listę tych towarów i artykułów, a więc posiada żądaną informację publiczną i winien ją udostępnić. Odpowiadając na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż żądana informacja znajduje się w wykazie towarów opracowanych przez podmiot prowadzący kantynę tj. [...] Przedsiębiorstwo [...] we [...] i zatwierdzonych przez Dyrektor Zakładu Karnego. Wskazano, iż zgodnie z postanowieniami umowy, prowadzący kantynę jest zobowiązany do sprzedaży w kantynie wyłącznie towarów ujętych w wykazie zatwierdzonym przez Dyrektora Zakładu Karnego lub upoważnionego funkcjonariusza. Listę towarów opracowuje podmiot prowadzący kantynę , a Dyrektor po zapoznaniu się z tą listą zatwierdza ją lub żąda wprowadzenia zmian. Wskazano, iż Dyrektor nie posiada kopii tego wykazu, a zarówno umowa jak i przepisy prawa nie nakładają na niego obowiązku posiadania kopii tego wykazu. Skoro Dyrektor Zakładu Karnego nie jest wytwórcą informacji publicznej, jak też nie jest w jej posiadaniu to nie ma obowiązku udostępnienia żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12 opubl: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. W kontrolowanej sprawie stan prawny ma oparcie w regulacji zawartej w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z. 2019 r. poz.1429 - zwanej dalej u.d.i.p.). W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. Skarżący zarzucił Dyrektorowi Zakładu Karnego bezczynność polegającą na niewywiązaniu się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. Z kolei organ ten stoi na stanowisku, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. wyjaśniając, iż nie posiada żądanej informacji i wskazując podmiot z którego posiadaniu się ona znajduje. Kwestia, czy adresat wniosku o udostępnienie informacji był podmiotem zobowiązanym w świetle ustawy nie była sporna. Nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że Dyrektor Zakładu Karnego, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej, jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Również jako niesporne należało uznać, że żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieściło się w obszarze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej, obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 w/w ustawy), a więc bezspornie również informacja o wewnętrznym funkcjonowaniu zakładu karnego. Ponadto zgodne z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Z kolei dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy – art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zatem wykaz towarów i artykułów dopuszczonych przez Dyrektor Zakładu Karnego (a więc funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego), do sprzedaży w kantynie więziennej i kierowany do podmiotu prowadzącego kantynę stanowi dokument podlegający udostępnieniu w trybie ww. ustawy (por. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 351/17 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Istotę sporu stanowiła natomiast kwestia czy organ podjął wymagane prawem działanie, czy też pozostawał w chwili złożenia skargi względnie czy nadal pozostaje w bezczynności. W ramach kontroli zgodności z prawem postępowania wymienionego podmiotu, podkreślenia wymagało, że rozpoznając wniosek złożony na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ powinien podjąć działanie w formie; 1) czynności materialno - technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze wskazaniem podstaw tej oceny; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, co do zasady, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jak wynika z akt sprawy Dyrektor Zakładu Karnego, zachowując termin 14 dni, poinformował wnioskodawcę pismem z [...] kwietnia 2019 r, że żądana informacja jest w posiadaniu [...] Przedsiębiorstwo [...] tj. podmiotu prowadzącego kantynę. W odpowiedzi na skargę Dyrektor doprecyzował, iż sam nie posiada żądanej informacji. W ocenie Sądu, powyższe pismo Dyrektor Zakładu Karnego z [...] kwietnia 2019r. czyniło zadość obowiązkowi spoczywającemu na tym organie. Dyrektor Zakładu Karnego, we właściwej formie i z zachowaniem terminu, poinformował wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż w przypadku braku posiadania żądanej informacji publicznej, organ powinien uwiarygodnić tą okoliczność i wypowiedzieć się w tym przedmiocie, w sposób umożliwiający ocenę rzetelności tego twierdzenia, w drodze pisma mającego postać czynności materialno-technicznej (patrz wyrok NSA z 27 marca 2012 r. o sygn. akt I OSK 156/12 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 29 października 2019 r. o sygn.. akt II SAB/Po 79/19 – opubl. na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmie z [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor Zakładu Karnego nie wyjaśnił, co prawda dlaczego nie posiada żądanej informacji, niemniej takie wyczerpujące wyjaśnienie zawiera odpowiedź na skargę, w której wskazano w jaki sposób następuje zatwierdzenia wykazów towarów dopuszczonych do sprzedaży w kantynie Zakładu Karnego we [...] i dlaczego organ nie posiada tego wykazu. Mając jednak na względzie, iż organ zareagował na wniosek skarżącego i w ww. piśmie wskazał mu gdzie może uzyskać żądaną informację, to nie można czynić mu zarzutu bezczynności w tym przedmiocie. Tym samym, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 P.p.s.a.