II SAB/Po 60/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2024 r. w sprawie ze skargi M. K. na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania skarżącej M. K. od decyzji Burmistrza L. z dnia 5 lutego 2024 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowań nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. Decyzją z dnia 5 lutego 2024 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka pomocy Społecznej w L. działając z upoważnienia Burmistrza L. odmówił M. K. przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w zakresie terapii ręki dla dziecka K. K.. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że zgodnie z zaświadczeniem lekarskim K. K. powinien korzystać z zajęć terapii ręki w wymiarze 20 godzin w miesiącu, jednak placówki, w których może być świadczona usługa w zakresie terapii ręki bezpłatnie. Od powyższej decyzji M. K. pismem z dnia 12 lutego 2024 roku wniosła odwołanie, podając, że przedmiotem jej wniosku były specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w miejscu zamieszkania w zakresie terapii ręki przez osobę posiadającą kwalifikacje do wykonywania zawodu. W roku 2023 roku jej syn miał przyznane 20 godzin miesięcznie terapii ręki, a obecne organ odmawia przyznania pomocy wskazując na hipotetyczną możliwość uzyskania pomocy w ramach NFZ, lecz nie podjął się ustalenia takiej faktycznej możliwości uzyskania pomocy. Pismem z dnia 13 marca 2024 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło M. K., że postępowanie administracyjne w sprawie [...] nie zostanie załatwione w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na nadmierną ilość złożonych spraw w stosunku do możliwości orzeczniczych. Rozstrzygnięcie w sprawie zostanie wydane w ciągu 6 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia. Pismem z dnia 20 marca 2024 r. M. K. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.), w związku z przewlekłością oraz bezczynnością organu II Instancji w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza L. nr [...] z dnia 5 lutego 2024 roku o specjalistycznych usługach opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla mojego syna złożonego w dniu 12 lutego 2002 roku. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało powyższe odwołanie i orzekło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 22 marca 2024 r. M. K. wniosła za pośrednictwem SKO [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. działającego z upoważnienia Burmistrza L.. Wniosła o 1) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zobowiązanie Kolegium do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3) w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, a także 4) o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wystąpiła na podstawie skierowania lekarza specjalisty o przyznanie jej synowi specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznym z art. 18 ust 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. W rezultacie otrzymała decyzję odmawiająca przyznania świadczenia od której się odwołał, ale organ jedynie przedłużył postępowanie odwoławcze o 6 miesięcy. Organizacja załatwienia spraw przez organ II instancji , nawet przy nadmiarze spraw nie może stanowić iż przepisy prawa odnoszące się do terminów załatwiana spraw są nieprzestrzegane. To na organie ciąży obowiązek organizacji pracy, tak aby ich nadmiar nie wpływał na termin ich załatwienia. Obywatele nie może ponieść szkody z powodu organizacji i struktury danego urzędu. Skoro organ twierdzi, że sprawy nie są załatwiane przez ich nadmiar, należy w tym przypadku podjąć działania w celu usprawnienia czyli pozyskania członków pozaetatowych. Wzmożona liczba spraw organu nie może być powodem nie załatwienia w terminie przewidzianym w k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi na bezczynność i przewlekłość podnosząc, iż odwołanie od w/w decyzji było rozpatrywane na posiedzeniu w dniu 2 kwietnia, a decyzja została wysłana do strony w dniu 10 kwietnia 2024 r. Gdyby sąd nie uznał skargi za przedwczesną, Kolegium wskazało, na konieczność oddalenia skargi. W ocenie Kolegium w sprawie nie doszło do bezczynności organu w toku rozpatrywania sprawy. Kolegium uznało za stosowne zwrócić uwagę za brak powołań członków pozaetatowych oraz ogromne problemy kadrowe. W związku z tym każde przyśpieszenie działania na rzecz jednego z klientów oznacza opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy innych wcześniej złożonych odwołań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 20 marca 2024 r. skarżąca wniosła ponaglenie w związku z nierozpatrzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego jej odwołania w oparciu o treść art. 37 § 1 k.p.a., co jest równoznaczne z dopełnieniem wymogu dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W analizowanej sprawie chronologia zdarzeń przedstawia się następująco. W dniu 12 lutego 2024 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji wraz z aktami sprawy. Dnia 22 marca 2024 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, opisaną wyżej skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzją z dnia 10 kwietnia 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało powyższe odwołanie i uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odniesieniu do przedstawionej wyżej chronologii zdarzeń należy zwrócić uwagę, iż dla oceny zaistnienia bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji znaczenie miała data załatwienia sprawy. W dacie wniesienia skargi (22 marca 2024 r.) skarżąca mogła mieć uzasadnione zastrzeżenia co do przewlekłego prowadzenia postępowania (czy też nawet bezczynności) przez Kolegium w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji. Podejmując to działanie skarżąca nie mogła wiedzieć, ze Kolegium wyda decyzję w dniu 10 kwietnia 2024 r. pomimo zawiadomienia z dnia 13 marca 2024 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie i planowanym wydaniu rozstrzygnięcia w ciągu 6 miesięcy. Innymi słowy dla oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości Kolegium w omawianym przedmiocie, znaczenie miała data wydania powyższej decyzji (10 kwietnia 2024 r.). Zatem na dzień wniesienia skargi, na którą to datę sąd dokonuje oceny istnienia zarzucanej przewlekłości (22 marca 2024 r.), postępowanie administracyjne nie było jeszcze zakończone. Stąd też kwestionowany przez skarżącą stan, w którym jej sprawa pozostawała niezałatwiona przez organ odwoławczy, należało zakwalifikować jako przewlekłość w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., mającą miejsce w okresie pomiędzy 13 marca 2024 r., tzn. pierwszym dniem po upływie wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. miesięcznego terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym (liczonego od daty wpływu do Kolegium odwołania z aktami sprawy) a 10 kwietnia 2024 r., tzn. datą wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wystąpiła tu bowiem zwłoka w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Przy ocenie niniejszej sprawy należy jednakże mieć również na uwadze fakt ustania zarzucanej przewlekłości. Rozpoznając skargę w tym przedmiocie sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w dacie wydania orzeczenia. Jeżeli po zainicjowaniu postępowania sądowego, przed dniem orzekania, bezczynność czy też przewlekłość ustała, nawet jeśli miało to miejsce z przekroczeniem ustawowych terminów, wówczas organ nie pozostaje w tym stanie i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed datą orzekania zostało już podjęte. W takiej sytuacji zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Skoro bowiem decyzja wydana na skutek wniesionego przez stronę odwołania została jej doręczona po wniesieniu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Postępowanie w zakresie zarzucanej przewlekłości (zobowiązania Kolegium do rozpoznania odwołania skarżącej) podlegało zatem umorzeniu, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podjęcie przez organ działania po wniesieniu skargi na przewlekłość nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie stwierdzenia, czy stan ten miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała takiego charakteru. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być nie tylko znaczne i niezaprzeczalne, ale również musi być w oczywisty sposób nacechowane brakiem woli załatwienia sprawy oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie to jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Innymi słowy, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Zwłoka organu w zakresie dochowania wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym wyniosła około miesiąca jednakże nie było to uchybienie o charakterze rażącym, przekraczające przykładowo okres jednego roku. Ponadto Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę wiadome jest, iż wynikło ono z trudnej sytuacji kadrowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego (co nie wpływa na ocenę wystąpienia stanu bezczynności czy przewlekłości, ale może być już wzięte pod uwagę przy ocenie ewentualnego zaistnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa) oraz bardzo dużej liczby spraw rozpoznawanych przez ten organ, a co za tym idzie, znacznego obciążenia obowiązkami poszczególnych członków Kolegium. Dodatkowo w krótkim odstępie czasu po otrzymaniu skargi organ odwoławczy wysłał skarżącej wydaną wobec niej decyzję. Z powyższych względów Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, iż w sprawie zaistniał przypadek rażącego braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rezultacie, w oparciu o treść art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. Sąd nie mógł zadośćuczynić żądaniu skarżącej w części dotyczącej zobowiązania Kolegium do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, o co wnosił Skarżąca w pkt 2 skargi, ponieważ Sąd administracyjny nie jest władny do orzekania o odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa w stosunku do pracownika organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie ustalonym w myśl art. 37 § 2 (art. 38) k.p.a. Jak wynika bowiem z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Przepisów regulujących tego rodzaju odpowiedzialność należy zatem szukać np. w ustawie z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 269 ze zm.), ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1202) czy też ustawie z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn.: Dz. U. Nr 34, poz. 173). W tym względzie żądania Skarżącej jako bezzasadne podlegają oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.