II SAB/Po 65/15

Dnia 8 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 roku sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w P. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2015 roku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje r.pr. J. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług. We wniosku z dnia [...] marca 2015 r. A. C., z powołaniem się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zwrócił się do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w P. o udostępnienie informacji – podanie (wydrukowanie) wszystkich wewnętrznych numerów telefonów w Areszcie Śledczym w P. oraz wskazanie wykształcenia (kierunku) posiadanego przez szefa łączności, pracownika odpowiedzialnego za sprawy łączności, wychowawców ds. k.o. oraz osadzonych zatrudnionych w radiowęźle Aresztu Śledczego w P. W piśmie z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. przesłał powyższy wniosek z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektorowi Aresztu Śledczego w P. w celu załatwienia sprawy. W piśmie z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Dyrektor Aresztu Śledczego w P. poinformował skarżącego, że w kwestii udostępnienia numerów telefonów wewnętrznych należy zwrócić się do wychowawcy oddziału, jednocześnie podano skarżącemu numer telefonu na centralę aresztu śledczego. W powyższym piśmie wskazano również, że wszystkie osoby zatrudnione w jednostce mają wykształcenie i umiejętności stosowne do stanowiska pracy. W piśmie z dnia [...] marca 2015 r. A. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w P., podnosząc, że udzielona mu informacja jest niekompletna, a w szczególności nie obejmuje żądanych numerów telefonów wewnętrznych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że wniosek z dnia [...] marca 2015 r. dotyczy działalności jednostki, w której skarżący jest osadzony, a zatem podlegał przekazaniu zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwienia wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 647). Merytoryczna odpowiedź na żądania A. C. została udzielona w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. Mając zatem na uwadze fakt, że wniosek z dnia [...] marca 2015 r. został rozpatrzony na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia, skarga z dnia [...] marca 2015 r. powinna podlegać odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Konsekwentnie zatem organ administracji publicznej w trybie § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia wnioskował również o przekazanie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. jako skargi na działalność nadzorowanego przez niego Aresztu Śledczego w P. Z ostrożności procesowej wskazano ponadto, że przekazanie pełnego wykazu numerów telefonów wewnętrznych oraz informacji o wykształceniu konkretnych osób nie wchodzi w zakres informacji publicznej. W trakcie rozprawy w dniu [...] marca 2016 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. zaznaczył, że nie wszystkie dane, jakich udostępnienia domagał się skarżący, stanowiły informację publiczną. Dotyczy to w szczególności informacji o wykształceniu osadzonych. Ponadto nie wszystkie numery telefonów wewnętrznych powinny być znane osadzonym (np. numery do zbrojmistrza czy kancelarii tajnej). Podniesiono również, że nie wszystkie żądane przez skarżącego informacje znajdował się w dyspozycji organu. Wojewódzki Sąd Administracji zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodnie z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na wstępie trzeba zauważyć, że we wniosku z dnia [...] marca 2015 r. A. C. wystąpił o udostępnienie mu informacji: (1) wykazu wewnętrznych numerów telefonów, (2) wykształcenia szef łączności, pracownika odpowiedzialnego za sprawy łączności, wychowawców ds. K.O. oraz (3) wykształcenia osadzonych, który zostali zatrudnieni w radiowęźle Aresztu Śledczego w P. W wymienionym piśmie skarżący jednoznacznie wskazał, iż żądanie swoje zgłasza w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle interpretacji powyższego wniosku, dotyczą pytania o tryb, w jakim informacje żądane przez skarżącego powinny być udzielone. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. w odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2015 r. wywodził bowiem, że właściwe do załatwienia wniosku z dnia [...] marca 2015 r. były przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2002 3 r. w sprawie sposobów załatwienia wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 647). Pogląd ten należy jednak uznać za błędny. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że we wniosku z dnia [...] marca 2015 r. A. C. wyraźnie powołał się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm.). Tym samym w braku odmiennego oświadczenia skarżącego organ administracji publicznej nie mógł samowolnie zmienić trybu załatwienia omawianego żądania. Ponadto z § 1 powołanego rozporządzenia wynika, że wymieniony akt wykonawczy reguluje kwestię rozpatrywania wniosków, próśb i skarg składanych przez osoby osadzone, co stanowi przejaw realizacji ogólnego prawa z art. 6 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. nr 90, poz. 557 z późn. zm., dalej: "k.k.w."). Wymienione akty normatywne nie definiują pojęć "wniosek", "prośba" i "skarga". Niemniej możliwe jest w tym zakresie posiłkowe odwołanie się do przepisów art. 227 i art. 241 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zawierających podobną regulację. Konsekwentnie zatem przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez funkcjonariuszy Służby Więziennej, naruszenie praw osadzonych. Z kolei przedmiotem wniosku lub prośby mogą być kwestie związane z funkcjonowaniem jednostki penitencjarnej, jej organizacją, sposobem odbywania kary, zapobieganie nadużyciom, ochrona praw osadzonych czy lepsze zaspokojenie ich potrzeb. W tym świetle nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że treść pisma z dnia [...] marca 2015 r. nie odpowiadała opisowi wniosku, prośby lub skargi, o jakich mowa w cytowanym rozporządzeniu. W konsekwencji akt ten nie znajdował zastosowania do załatwienia przedmiotowego wniosku skarżącego. Podstawę rozstrzygnięcia w rozważanej sprawie stanowiły natomiast przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu wymienionej ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika przy tym z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym w myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wskazuje z kolei, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto prawo to podlega w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. To ostatnie ograniczenie nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są przy tym według art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publicznej, w szczególności organy władzy publicznej. Z art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1415 z późn. zm., dalej: "u.s.w.") wynika, że Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości. Ponadto w art. 2 ust. 1 u.s.w. wskazano, że Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w powołanej ustawie – Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Podstawowe zadania Służby Więziennej zostały określone w art. 2 ust. 2 u.s.w. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 7 pkt 2 u.s.w., że organem Służby Więziennej jest dyrektor okręgowy Służby Więziennej, którego zakres działania został sprecyzowany w art. 12 ust. 2 u.s.w. Mając na uwadze dotychczasowe wywody, należy zatem przyjąć, że skarżący był w świetle art. 2 u.d.i.p. czynnie legitymowany do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. był w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. biernie legitymowany do udzielenia tych danych. Podobne stanowisko było również prezentowane już wcześniej w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lipca 2014 r., II SAB/Kr 147/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2013 r., II SAB/Gd 198/13, tamże). Wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczyły również pytania, czy żądane przez skarżącego informacje stanowiły informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W tej mierze należy zauważyć, że we wniosku z dnia 11 marca 2015 r. wystąpiono o udostępnienie trzech kategorii danych, tj.: (1) wykazu wewnętrznych numerów telefonów w Areszcie Śledczym w P., (2) wskazania wykształcenia szefa łączności, pracownika odpowiedzialnego za sprawy łączności i wychowawców ds. K.O. oraz (3) wskazania wykształcenia osadzonych, którzy zostali zatrudnieni w radiowęźle we wspomnianym areszcie. Analizując charakter tych danych, należy najpierw zauważyć, że ustawodawca nie definiuje wyraźnie zwrotu "informacja publiczna". Niemniej w art. 6 u.d.i.p. zostało sformułowane wyliczenie przykładowych informacji, które posiadają taki status. Na tej podstawie należy uznać, że informacje o wykształceniu szefa łączności, pracownika odpowiedzialnego za sprawy łączności i wychowawców ds. K.O. stanowią informację publiczną. Dane te mieszczą się bowiem w pojęciu informacji z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., tj. informacji o podmiotach z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, a także w pojęciu informacji z art. 6 ust. 12 pkt 3 lit. g u.d.i.p., tj. informacji o zasadach funkcjonowania podmiotów z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska. Trzeba przy tym zaznaczyć, że we wniosku z dnia [...] marca 2015 r. zażądano jedynie udostępnienia informacji o kierunku wykształcenia, bez podawania danych personalnych. Sąd uznał natomiast, że w pozostałym zakresie żądanie skarżącego dotyczyło informacji niestanowiących informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Wykaz wewnętrznych telefonów jednostki należy bowiem traktować jako element wewnętrznej organizacji aresztu śledczego, pozbawiony jakiegokolwiek związku ze sferą publiczną tej jednostki. Podobnie sfery tej nie dotyczy również wykształcenie osób osadzonych, które zostały zatrudnione w radiowęźle. Osoby te nie są bowiem zatrudnione w sensie prawnym w areszcie śledczym (nie wykonują swoich obowiązków na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej), a jedynie podejmują zajęcia związane z działalnością kulturalno-oświatową lub społeczną, o jakich mowa w art. 135 i art. 136 k.k.w. Osadzeni nie wchodzą przy tym w skład Służby Więziennej w rozumieniu art. 1 u.s.w. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu informacji o wykształceniu szefa łączności, pracownika odpowiedzialnego za sprawy łączności i wychowawców ds. K.O. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jak wynika z kolei z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że wniosek z dnia [...] marca 2015 r. wpłynął do organu administracji publicznej w dniu [...] marca 2015 r. Termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął zatem w dniu [...] marca 2015 r. W aktach administracyjnych nie znajduje się przy tym powiadomienie, o jakim mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Materiał dowodowy wskazuje jedynie, że w piśmie z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Dyrektor Aresztu Śledczego w P. przekazał skarżącemu, że "wszystkie osoby posiadają wykształcenie i umiejętności stosowne do stanowiska pracy". Takie wyjaśnienie trudno jednak uznać za spełnienie żądania zgłoszonego we wniosku z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w P. nie wskazał bowiem wykształcenia (kierunku) poszczególnych osób objętych tym wnioskiem. Należy zatem stwierdzić, że rozważane żądanie udostępnienia informacji publicznej nie zostało do chwili obecnej załatwione, a zatem adresat wniosku z dnia [...] marca 2015 r., tj. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, pozostaje w stanie bezczynności. W tym miejscu należy podkreślić, że powołana ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zezwala na delegowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej do załatwienia przez inny organ administracji publicznej. Dlatego też przesłanie wniosku z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektorowi Aresztu Śledczego w P. nie zwolniło Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z obowiązku wynikającego z wymienionej ustawy. Trzeba przy tym od razu zaznaczyć, że przytoczone przepisy nie nakładają na organ administracji publicznej obowiązku poszukiwania informacji publicznej objętej danym wnioskiem. Organy administracji publicznej są bowiem zobowiązane jedynie do udostępnienia tych danych, które znajdują się w ich dyspozycji. Jeżeli zatem organ administracji publicznej nie posiada żądanych informacji, to powinien powiadomić o tym wnioskodawcę i ewentualnie – w miarę możliwości – wskazać podmiot, który może udzielić tych informacji. Takie zawiadomienie uchyla zarazem organ administracji publicznej od zarzutu pozostawania w stanie bezczynności. Uwaga ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż w trakcie rozprawy sądowej w dniu [...] marca 2016 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. podnosił m.in., że dane o wykształceniu osób osadzonych nie były mu znane (k. 110 akt sądowych). Niemniej materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy nie wskazuje, by wspomniane zawiadomienie o nieposiadaniu tych informacji zostało skierowane do skarżącego. Jak już wskazano powyżej pozostałe informacje, których udostępnienia skarżący domagał się we wniosku z dnia [...] marca 2015 r., nie stanowią informacji publicznej. W takiej sytuacji, aby uchylić się od zarzutu bezczynności, organ administracji publicznej powinien skierować do skarżącego pismo wyjaśniające, że część żądanych przez niego informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja taka również nie została skarżącemu przekazana. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. stwierdził bezczynność Okręgowego Inspektora Służby Więziennej w P. i zobowiązał go do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2015 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Ponadto Sąd na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu administracji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niezałatwienie w terminie wniosku z dnia [...] marca 2015 r. nie wynikało bowiem z lekceważącego stosunku do prawa, lecz z błędnej wykładni przepisów, polegającej w szczególności na uznaniu wymienionego wniosku za wniosek w rozumieniu § 1 powołanego rozporządzenia. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 z późn. zm.).