II SAB/Po 67/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] września 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rejestracji odbiorników RTV I. zobowiązuje organ - P. S.A. [...] do załatwienia wszczętego postępowania administracyjnego w dniu [...] sierpnia 2015 roku znak: [...] w terminie jednego miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza organowi grzywnę w kwocie [...]zł ([...] złotych), V. w pozostałej części skargę oddala, VI. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. D. w dniu [...] maja 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora [...] P. S.A. w przedmiocie bezczynności tego podmiotu w sprawie o sygn. akt [...] dotyczącej nakazu rejestracji dwóch używanych odbiorników telewizyjnych i ustalenia opłaty za używanie tych niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych. Wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2015 r. przeprowadzono kontrolę na prowadzonej przez niego stacji paliw "[...]". Kontrolujący uznali, że skarżący bez rejestracji użytkuje trzy odbiorniki telewizyjne i na tej podstawie Inne (dalej [...] [...] wszczęła postępowanie administracyjne, o czym zawiadomiono skarżącego pismem z [...] sierpnia 2015r. Decyzją z dnia [...] października 2015r. nr [...] Dyrektor [...] [...] S.A. nakazał A. D. rejestrację dwóch używanych odbiorników telewizyjnych i ustalił opłatę za ich używanie. W wyniku odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wskazał, że od tego czasu [...] [...] nie wykonywał w sprawie żadnych czynności, aż do dnia [...] kwietnia 2018 r., kiedy powiadomił skarżącego o kontynuowaniu postępowania i wezwał do złożenia w terminie 7 dni pisemnych wyjaśnień (odebrane [...].04.2018 r.). Skarżący podkreślił, że od grudnia 2015 r. [...] [...] nie wykonał żadnych czynności i nie powiadomił go o przyczynach zwłoki w sprawie, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy i nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia, co powinien uczynić zgodnie z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). W związku z powyższym skarżący złożyły ponaglenie w formie zażalenia do Ministra Budownictwa i Infrastruktury na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. [...] S.A. pismem z dnia [...] maja 2018r. podała, że przyczyną zaistniałej sytuacji jest fakt skomplikowania niniejszego postępowania administracyjnego z uwagi na specyfikę opłat abonamentowych i brak jednoznacznych uregulowań prawnych w tym zakresie oraz zapewnienie stronom prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, umożliwienie udokumentowania okoliczności oraz udzielenia stronom wszelkich wyjaśnień w trakcie postępowania w postaci decyzji administracyjnych. Podniosła też jako przyczynę wydłużających się terminów rozpatrywania spraw zwiększoną liczbę skarg, zarzutów i zażaleń oraz negatywne nastawienie społeczeństwa do formy poboru opłat abonamentowych oraz "luki prawne". Skarżący zważył, że [...] S.A. skupiła się na przyczynach od niej niezależnych, nie wyjaśniając przyczyn przewlekłości postępowania w tej konkretnej sprawie, a przede wszystkim, dlaczego w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od [...], nie powiadomiono strony o przyczynie zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy i nie pouczono o możliwości wniesienia ponaglenia (art. 36 § 2 k.p.a.).W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W odpowiedzi Dyrektor [...] [...] S.A. (dalej: organ) wniósł o uwzględnienie skargi w części dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania i o oddalenie skargi w części dotyczącej przyznania skarżącemu kwoty pieniężnej określonej w art. 154 p.p.s.a. Organ potwierdził przebieg postępowania powołany przez skarżącego. Poinformował też, że Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. uznał zażalenie na bezczynność organu za uzasadnione i nie wyznaczył organowi dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Zdaniem organu skarżącemu należy przyznać rację co do niedopełnienia przez organ obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Na organie spoczywał obowiązek zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie i przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a skarżący nie został poinformowany o nowym terminie załatwienia sprawy. Równocześnie organ stwierdził, że zasądzenie grzywny nie jest dostatecznie uzasadnione. Podniósł, że jak podkreśla się w orzecznictwie zasądzenie kwoty pieniężnej na rzecz skarżącego ma mieć głównie charakter kompensacyjny. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie istnieją okoliczności, które wskazywałyby na konieczność takiego zadośćuczynienia. Ponadto zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Zwłoka w niepodejmowaniu działań przez organ nie spowodowała żadnych znanych organowi konsekwencji finansowych powstałych po stronie skarżącego. Kończąc organ zobowiązał się do niezwłocznego załatwienia sprawy. W uzupełnieniu skargi z dnia [...] lipca 2018 r. A. D. wniósł o oddalenie skargi w części dotyczącej przyznania mu kwoty pieniężnej, jednocześnie wniósł zaś o zasądzenie od organu grzywny. Wyjaśnił, że nie odniósł się do wezwania organu, gdyż nadal choruje i przebywa na zwolnieniu lekarskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga A. D. wniesiona w niniejszej sprawie, w jej zasadniczym zakresie dotyczącym bezczynności Dyrektora [...] [...] S.A. okazała się zasadna. W pierwszej kolejności Sąd pragnie wyjaśnić, że choć skarżący formułując skargę wskazał, że wnosi ją na "przewlekłe prowadzenie postępowania" to skargę tę, z uwagi na jej treści, w szczególności trwający brak wydania rozstrzygnięcia organu w sprawie dotyczącej nakazu rejestracji dwóch używanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalenia opłaty za ich używanie w lokalu użytkowym zajmowanym przez Stację Paliw "[...]" – Motel przy ul. [...] w G. , należało uznać za skargę na bezczynność organu. W istocie bowiem oczekiwania skarżącego sprowadzają się do załatwienia sprawy bez zwłoki. Stwierdzić należy, że sprawy dotyczące wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej prowadzone są na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1204 ze zm., dalej: u.o.a.). Rozstrzygane są one przez odpowiedniego kierownika jednostki operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe tj. [...] S.A., w drodze decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 6 w zw. z art. 5 ust. 3 u.o.a.). Od decyzji tych służy odwołanie do ministra właściwego do spraw łączności. W świetle powyższego stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. stronie postępowania administracyjnego w sprawie obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej przysługuje prawo wniesienia skargi zarówno na ostateczną decyzję administracyjną kończącą postępowanie, jak i na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania przez kierownika jednostki operatora wyznaczonego lub organ odwoławczy. Przepisy art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. stanowią bowiem, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, (...), 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., a nie dotyczyła postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem – art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. poz. 935) organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jak stanowi przepis art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy po wydaniu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w dniu [...] listopada 2015 r. decyzji uchylającej decyzję Dyrektora [...] [...] S.A. (nakazującej rejestrację dwóch używanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalającej opłatę za ich używanie) i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, Dyrektor [...] [...] S.A. do czasu wniesienia przez A. D. zażalenia na bezczynność organu (w trybie art. 37 § 1 k.p.a.), tj. przez okres niespełna 3 lat, zdołał podjąć jedynie czynność wezwania skarżącego – pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. – w trybie art. 50 § 1 k.p.a. do złożenia pisemnych wyjaśnień. W okresie tym organ ani nie informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, ani o przyczynach zwłoki, ani też nie wskazał ewentualnego terminu zakończenia sprawy. W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że Dyrektor [...] [...] S.A. dopuścił się bezczynności (pkt II wyroku), która miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt III wyroku). O rażącym charakterze naruszenia przepisów art. 35 § 3 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a. świadczy fakt, że od momentu zwrotu organowi akt przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, tj. od [...] grudnia 2015 r., do czasu wydania niniejszego wyroku, Dyrektor [...] [...] S.A., pomimo tak długiego okresu i wydania przez Ministra postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r. o uznaniu zasadności zażalenia na bezczynność organu, sprawy nie załatwił. Podkreślić należy przy tym, że organ od końca 2015 r. dysponował aktami sprawy i od tego czasu ciążył na nim obowiązek załatwienia sprawy w terminie nie dłuższym niż jednego miesiąca. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora [...] [...] S.A. do załatwienia niniejszej sprawy w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku). Z uwagi zaś na rażący charakter naruszenia przepisów postępowania w zakresie terminowości załatwienia sprawy administracyjnej Sąd na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w kwocie [...]zł. Grzywna ta ma mieć też walor prewencyjny, tak by w przyszłości po stronie organu nie dochodziło do tak rażących uchybień. Równocześnie uznawszy powyższą grzywnę za środek sankcyjny wystarczający do zdyscyplinowania organu, Sąd uznał za niecelowe przyznanie skarżącemu od organu jakiejkolwiek sumy pieniężnej. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, ani nawet nie uprawdopodobnił faktu poniesienia szkody w związku z niewydaniem przez organ decyzji. Dlatego w pozostałym zakresie skargę A. D. na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono (pkt V wyroku). Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych w kwocie [...]zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt VI wyroku).