II SAB/Po 67/19

Dnia 7 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2019 roku sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego oddala skargę W dniu [...] maja 2019 r. E. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym - wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego, tj. zwalniającej skarżącą ze służby w Służbie Celno - Skarbowej. Skarga została złożono w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca od [...] września 1986 r. była zatrudniona w administracji celnej. Od [...] marca 2017r zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, ze zm.), skarżąca pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...] (w skrócie: "IAS") , realizując zadania w Urzędzie Celno-Skarbowym na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor IAS wyznaczył skarżącej - od dnia [...] kwietnia 2017 r. - miejsce pełnienia służby w Referacie Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Urzędzie Skarbowym [...]. W dniu [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 wyżej wymienionej ustawy, skarżąca otrzymała propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej IAS w [...]. Nowe warunki zatrudnienia obowiązywały skarżącą od dnia [...] czerwca 2017 r., tj. od dnia następnego po dniu ich przyjęcia, co nastąpiło w dniu [...] czerwca 2017 r. Pismem z dnia [...] maja 2017 r., skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., powołując się na treść przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Dyrektor IAS, stwierdził, że propozycja zatrudnienia przedłożona skarżącej nie stanowiła decyzji administracyjnej, a co za tym idzie nie miały zastosowania przepisy dotyczące administracyjnej procedury odwoławczej. Odrębnym pismem z [...] maja 2017 r., skarżąca wezwała Dyrektor IAS do złożenia propozycji służby. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z [...] czerwca 2017 r. Dyrektor IAS poinformował, iż art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej pozostawia uznaniu kierownika jednostki organizacyjnej rodzaj propozycji składnej pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Pismem z [...] czerwca 2017 r. E. K. wezwała Dyrektora IAZ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby, co jest obowiązkiem organu zgodnie z art. 165 ust. 7 powoływanej ustawy. W odpowiedzi – pismo z [...] września 2017 r. – Dyrektor IAZ w [...] powtórzył swoje stanowisko, iż przedłożona propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] znajduje oparcie w przepisach prawa. Następnie - pismem z dnia [...] lutego 2019 r. - skarżąca ponownie zwróciła się do Dyrektora IAS z wezwaniem do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. Odpowiadając pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Dyrektor IAS wyjaśnił, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nastąpiło na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, a przepisy powołanej ustawy nie zawierają podstaw prawnych do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze Służby Celno-Skarbowej. W dniu [...] lutego 2019 r. E. K. zwróciła się po raz kolejny do Dyrektora IAS z wezwaniem do wydania świadectwa służby i zapłaty odprawy. W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor IAS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. wyjaśniając, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nastąpiło na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym przekształcenia nie należy traktować jak zwolnienia ze służby. Z uwagi na brak podstaw prawnych, w ocenie organu, nie było zatem możliwe wydanie świadectwa służby i wypłata odprawy. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. skarżąca zawarła ponaglenie skierowane do Dyrektora IAS w związku z zarzucaną bezczynnością tego organu. Następnie E. K. wniosła opisaną na wstępie skargę, w której zarzuciła Dyrektorowi IAS bezczynność, polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym oraz wniosła o stwierdzenie tej bezczynności i wyznaczenie Dyrektorowi IAS terminu zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego, tj. zwalniającej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W obszernym uzasadnieniu skargi, powołując się szeroko na orzecznictwo sądowe, skarżąca wskazała, że Dyrektor IAS, przedstawiając jej propozycję zatrudnienia, nie przewidywał możliwości kontynuowania przez skarżącą stosunku służbowego funkcjonariusza i niezależnie od treści złożonego przez skarżącą oświadczenia (o przyjęciu bądź o nieprzyjęciu propozycji) stosunek służbowy funkcjonariusza o charakterze administracyjnoprawnym uległ zakończeniu z wyłącznej inicjatywy Dyrektora IAS i na podstawie jego władczego działania. Zastosowane formy pozostawiały jedynie iluzję jakiegokolwiek wyboru po stronie skarżącej. Skarżąca podniosła, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, nie pozostawiając jednocześnie alternatywy w postaci kontynuowania stosunku służbowego, wywołuje skutek w postaci zwolnienia ze służby. Propozycja taka ingeruje w wieloletni stosunek służbowy, przesądzając o jego zakończeniu, a dla tak daleko posuniętej ingerencji w stosunek administracyjnoprawny zastrzeżona była dotychczas wyłącznie forma decyzji administracyjnej. Skarżąca zauważyła też, że w trwałość stosunku służbowego godzi nie tylko brak propozycji dalszej służby bądź pracy, ale również przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia bez pozostawienia mu możliwości kontynuowania służby. Zaznaczono, iż istnienie stosunku służbowego i jego istotne elementy podlega ochronie prawnej, czego wyrazem jest możliwość kontroli instancyjnej i zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji wydawanych w tym zakresie. Według skarżącej przyzwolenie na taką interpretację przepisów, aby możliwe było rozwiązanie stosunku służbowego poprzez jego wypowiedzenie w zakamuflowanej formie propozycji, sprawiającej jedynie pozory możliwości wyboru i niemożliwej do zaskarżenia sprawi, że jedna z immanentnych cech stosunku służbowego, obowiązujących w polskim porządku prawnym – administracyjnoprawny charakter, również stanie się jedynie iluzoryczny. Nie będzie również można mówić o wynikającej z tego charakteru - trwałości stosunku służbowego. Z kolei zgoda na rozszerzenie zakresu władzy dyskrecjonalnej przełożonych do absurdalnych granic, w których mieściłoby się decydowanie o istnieniu stosunku służbowego, bez wyjaśnienia, podania przyczyn jego zakończenia i prawa funkcjonariusza do jakiejkolwiek kontroli, sytuowałoby takie rozwiązanie pośród systemów prawnych o wątpliwej reputacji i niskim poziomie poszanowania zasad demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12 opubl: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżącej, będącej uprzednio funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, przedstawiono propozycję zatrudnienia w ramach stosunku pracy, która została przez skarżącą przyjęta. W tym stanie faktycznym skarżąca zarzuciła organowi bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego po przyjęciu przez skarżącą propozycji zatrudnienia (tj. jej "ucywilnienia"). W celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy koniecznym jest wpierw ustalenie czy przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i związane z tym przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm.), dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy wiąże się z obowiązkiem organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służby. Kwestia ta była przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych w którym pojawiły się początkowo rozbieżności dotyczące wykładni ww. przepisu, przewidującego przekształcenie dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia. Różnica stanowisk dotyczyła tego, czy w przypadku przyjęcia przez dotychczasowego funkcjonariusza złożonej mu propozycji zatrudnienia, po stronie organu istnieje obowiązek wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o jego zakończeniu. Uchwałą podjętą w dniu 1 lipca 2019 r., (sygn. akt I OPS 1/19) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił te rozbieżności stając na stanowisku, że: "Przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały NSA wyjaśnił, iż przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie przewidywało kontynuację stosunku służbowego, do której dochodziło w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Przy tym ustawodawca w art. 169 ust. 4 zd. 1 tej ustawy wyraźnie stwierdził, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polegało na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego, w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy ). W takim przypadku dochodziło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowił art. 170 ust. 1 i 3 ww., ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Trzecie rozwiązanie - z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie - polega natomiast na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i przyjęcia tej propozycji przez ww. funkcjonariusza. Jak stwierdził NSA w przywołanej uchwale o sygn. akt I OPS 1/19, przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. NSA wskazał, że przesądzone zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro zatem w niniejszej sprawie nie doszło do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy, nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (zob. art. 276 ust. 2 ustawy o krajowej Administracji Skarbowej ). W przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Według NSA nie można też wywieść obowiązku wydania decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej, który przyjął propozycję zatrudnienia z art. 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Przepisy te bowiem nie znają przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, o której mowa, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek zwolnienia celnika ze służby posiada charakter zamknięty. Podkreślono, iż w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie dochodzi do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny. Art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny. Sąd orzekający w mniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte w powyższej uchwale. Jak wspomniano na wstępie, dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Skoro zatem, w świetle powyższych wywodów, organ nie był zobowiązany do wydania – zgodnie z żądaniem skargi – decyzji administracyjnej, to skarga taka, jako niezasadna, podlega oddaleniu. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 P.p.s.a.