II SAB/Po 68/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego; oddala skargę W dniu [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga M. B. (zwanej dalej: skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym tj. wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego, tj. zwalniającej skarżącą ze służby w Służbie Celno - Skarbowej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Od dnia [...] sierpnia 1991 r. do dnia [...] lutego 2017 r. skarżąca była zatrudniona w administracji celnej. Do służby stałej została mianowana z dniem [...] stycznia 2001 r. Od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] maja 2017 r., zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, ze zm.), skarżąca pełniła służbę na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], w uzgodnieniu z Dyrektorem Izby Skarbowej w [...], wyznaczył skarżącej od dnia [...] marca 2017 r., jako miejsce pełnienia służby - Izbę Administracji Skarbowej w [...] - Urząd Celno-Skarbowy w [...]. Kolejno, pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor IAS wyznaczył skarżącej - od dnia [...] kwietnia 2017 r. - miejsce pełnienia służby w Referacie Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Urzędzie Skarbowym [...]. W dniu [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 wyżej wymienionej ustawy, skarżąca otrzymała propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej IAS w [...]. Nowe warunki zatrudnienia obowiązywały skarżącą od dnia [...] maja 2017 r., tj. od dnia następnego po dniu ich przyjęcia, co nastąpiło w dniu [...] maja 2017 r. Pismem z dnia [...] maja 2017 r., zatytułowanym "odwołanie", skarżąca zwróciła się do Dyrektora IAS wskazując, iż odwołuje się od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., powołując się na treść przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Dyrektor IAS, stwierdził, że propozycja zatrudnienia przedłożona skarżącej nie stanowiła decyzji administracyjnej, a co za tym idzie nie miały zastosowania przepisy dotyczące administracyjnej procedury odwoławczej. Kolejnymi pismami z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła do Dyrektora IAS wniosek funkcjonariusza "ucywilnionego" o wypłatę świadczenia należnego odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej (odprawy) oraz wystąpiła z wnioskiem o wydanie świadectwa służby. Zdaniem skarżącej propozycja zatrudnienia stanowiła jednocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby powodując rozwiązanie stosunku służbowego i konieczność wystawienia świadectwa służby. W odpowiedzi Dyrektor wyjaśnił, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy następuje na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym niniejszego przekształcenia nie należy traktować jak zwolnienia ze służby i nie jest możliwe wydanie świadectwa służby i wypłata wnioskowanego świadczenia ze względu na brak podstaw prawnych. Następnie - pismem z dnia [...] lutego 2019 r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora IAS z wezwaniem do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. W odpowiedzi – pismo z dnia [...] lutego 2019 r. - Dyrektor IAS wyjaśnił, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nastąpiło na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, a przepisy powołanej ustawy nie zawierają podstaw prawnych do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze Służby Celno-Skarbowej. W dniu [...] lutego 2019 r. skarżąca zwróciła się po raz kolejny do Dyrektora IAS z wezwaniem do wydania świadectwa służby i zapłaty odprawy. W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor IAS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. wyjaśniając, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nastąpiło na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym przekształcenia nie należy traktować jak zwolnienia ze służby. Z uwagi na brak podstaw prawnych, w ocenie organu, nie było zatem możliwe wydanie świadectwa służby i wypłata odprawy. W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. skarżąca zawarła ponaglenie skierowane do Dyrektora IAS w związku z zarzucaną bezczynnością tego organu. Dnia [...] marca 2019 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej potwierdził stanowisko Dyrektora IAS, zgodnie z którym w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwiania sprawy. Szef KAS stwierdził brak podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 Kpa. W obszernej skardze z dnia [...] maja 2019 r. skarżąca zarzuciła Dyrektorowi IAS bezczynność, polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym oraz wniosła o stwierdzenie tej bezczynności i wyznaczenie Dyrektorowi IAS terminu zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego, tj. zwalniającej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu skargi, powołując się szeroko na orzecznictwo sądowe, skarżąca wskazała, że Dyrektor IAS, przedstawiając jej propozycję zatrudnienia, nie przewidywał możliwości kontynuowania przez skarżącą stosunku służbowego funkcjonariusza i niezależnie od treści złożonego przez skarżącą oświadczenia (o przyjęciu bądź o nieprzyjęciu propozycji) stosunek służbowy funkcjonariusza o charakterze administracyjnoprawnym uległ zakończeniu z wyłącznej inicjatywy Dyrektora IAS i na podstawie jego władczego działania. Skarżąca wskazała, że do dnia złożenia skargi Dyrektor IAS nie wydał decyzji, która usankcjonowałaby fakt zakończenia stosunku administracyjnoprawnego skarżącej. Bezczynność Dyrektora IAS w wydaniu decyzji pozbawiła skarżącą możliwości poznania przesłanek przedstawienia jej propozycji pracy zamiast propozycji służby, pomimo wieloletniego okresu służby i posiadanego stopnia służbowego oraz uniemożliwiła kontrolę takiego rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, nie pozostawiając jednocześnie alternatywy w postaci kontynuowania stosunku służbowego, wywołuje skutek w postaci zwolnienia ze służby. Propozycja taka ingeruje w wieloletni stosunek służbowy, przesądzając o jego zakończeniu, a dla tak daleko posuniętej ingerencji w stosunek administracyjnoprawny zastrzeżona była dotychczas wyłącznie forma decyzji administracyjnej. Skarżąca zauważyła też, że w trwałość stosunku służbowego godzi nie tylko brak propozycji dalszej służby bądź pracy, ale również przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia bez pozostawienia mu możliwości kontynuowania służby. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 §1 Ppsa. W tej materii stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Skarżącej, będącej uprzednio funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, przedstawiono propozycję zatrudnienia w ramach stosunku pracy, która została przez Skarżącą przyjęta. W tym stanie faktycznym skarżąca zarzuciła organowi bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego po przyjęciu przez Skarżącą propozycji zatrudnienia (tj. jej "ucywilnienia"). Sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zależy zatem do odpowiedzi na pytanie, czy przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i związane z tym przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm.; zwanej dalej: ustawa), dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy wiąże się z obowiązkiem organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służby. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wystąpiły początkowo rozbieżności dotyczące wykładni ww. przepisu, przewidującego przekształcenie dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia. Różnica stanowisk dotyczyła tego, czy w przypadku przyjęcia przez dotychczasowego funkcjonariusza złożonej mu propozycji zatrudnienia, po stronie organu istnieje obowiązek wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o jego zakończeniu. Rozbieżności te zostały usunięte wskutek podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny dnia 1 lipca 2019 r., uchwały o sygn. akt I OPS 1/19. NSA stanął na stanowisku, że "Przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". Na tle powyższego orzeczenia wyjaśnienia wymaga, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie przewidywało kontynuację stosunku służbowego, do której dochodziło w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy). Przy tym ustawodawca w art. 169 ust. 4 zd. 1 ustawy wyraźnie stwierdził, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polegało na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego, w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). W takim przypadku dochodziło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowił art. 170 ust. 1 i 3 w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy. Trzecie rozwiązanie - z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie - polega natomiast na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i przyjęcia tej propozycji przez ww. funkcjonariusza. Jak stwierdził NSA w przywołanej uchwale o sygn. akt I OPS 1/19, przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. NSA wskazał, że przesądzone zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa, ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro zatem w niniejszej sprawie nie doszło do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 ustawy, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy, nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (zob. art. 276 ust. 2 ustawy). W przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Jak wspomniano na wstępie, dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Skoro zatem, w świetle powyższych wywodów, organ nie był zobowiązany do wydania – zgodnie z żądaniem skargi – decyzji administracyjnej, to skarga taka, jako niezasadna, podlega oddaleniu. W opisanych okolicznościach, na postawie art. 151 Ppsa. Orzeczono, jak w sentencji.