II SAB/Po 7/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. K. i E. K. na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w przedmiocie szacowania szkody łowieckiej 1. zobowiązuje Koło Łowiecki [...] do rozpoznania wniosku K. K. z dnia 12 lipca 2021 r. w przedmiocie szacowania szkody łowieckiej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Koło Łowiecki [...] dopuściło się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Koła Łowieckiego [...] na rzecz skarżących kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wniesioną w dniu 20 stycznia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargą K. K. i E. K. (dalej również jako: "skarżący") zaskarżyli bezczynność dzierżawcy obwodu łowieckiego – Koła Łowieckiego [...] w przedmiocie szacowania ostatecznego szkody łowieckiej w uprawie rzepaku (działki ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], cz. [...], [...] obręb M.) oraz pszenicy ozimej (działki ew. [...], cz. [...] obręb M.) oraz wnieśli o: 1. zobowiązanie Koła Łowieckiego [...] do załatwienia sprawy poprzez przekazanie protokołu szacowania ostatecznego szkody w uprawie rzepaku (działki ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], cz. [...], [...] obręb M.) oraz pszenicy ozimej (działki ew. [...], cz. [...] obręb M.); 2. stwierdzenie, że Koło Łowieckie [...] dopuściło się bezczynności, stwierdzając jednocześnie, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie od Koła Łowieckiego na rzecz Skarżących sumę pieniężną w wysokości 2000,- zł.; 3. zasądzenie od Koła Łowieckiego [...] na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podnieśli, że w dniu 12 lipca 2021 r. zgłosili prośbę do Koła Łowieckiego o ostateczne szacowanie szkody łowieckiej w uprawie pszenicy oraz rzepaku ozimego w miejscowości M.. Skarżący skorzystali z druku zgłoszenia szkody. Przedstawiciele Koła stawili się na uprawach celem szacowania w dniu 17 lipca 2021 r. Z niewyjaśnionych przyczyn, powołując się na konflikt z przedstawicielem skarżących – P. K. - Koło Łowieckie nie wystawiło protokołu odbytych czynności z tego dnia, tylko bez udziału zgłaszających lub ich przedstawicieli, podjęło decyzję o dokończeniu czynności 19 lipca 2021 r. Koło Łowieckie mimo wiedzy o trwającym sezonie żniwnym oraz dokonywania już uprzednio oględzin uprawy w czerwcu 2021 r. ponownie wystawiło protokoły oględzin szkody łowieckiej (protokół nr [...] z dnia 19 lipca 2021 r. oględzin szkody w uprawach i płodach rolnych, protokół nr 7 z dnia 19 lipca 2021 r. oględzin szkody w uprawach i płodach rolnych, protokół nr 8 z dnia 19 lipca 2021 r. oględzin szkody w uprawach i płodach rolnych, zgłoszenie z dnia 12 lipca 2021 r.). Skarżącym chodziło o dokonanie szacowania ostatecznego, o czym przedstawiciele Koła mieli pełną świadomość. Skarżący wyjaśnili, że przekazany przez Koło protokół nie zawiera ustaleń, co do wyliczenia szkody oraz należnego odszkodowania - tym samym nie spełnia ustawowych wymogów protokołu szacowania ostatecznego. Potwierdza jednak częściowo sam fakt wystąpienia szkody łowieckiej. Fakt wystąpienia szkody we wszystkich uprawa oraz jej rozmiar został potwierdzony również w prywatnych opiniach sporządzonych przez rzeczoznawcę i biegłego sądowego M. J.. W ocenie skarżących Koło Łowieckie powinno wystawić protokoły szacowania ostatecznego, czego nie dokonano. Tym samym Koło Łowieckie nie dopełniło swoich ustawowych obowiązków i działa na szkodę rolnika, a bezczynność miała charakter rażący, skoro od wystąpienia szkody i stawienia się przedstawiciela Koła Łowieckiego na uprawach poszkodowanego minęło ponad osiem miesięcy. Skarżący podnieśli, że kolo Łowieckie niezasadnie zaniechało dokonania ustawowych czynności, co zamknęło skarżącym możliwość wystąpienia na drogę postępowania cywilnego z powództwem o zapłatę odszkodowania. Z uwagi na upływ czasu, dokonane szacowania ostatecznego w oparciu o stan stwierdzony na nieruchomości nie jest możliwe. Jednakże Koło posiada dane pozwalające mu na zajęcie stanowiska w zakresie wysokości oszacowania odszkodowania. Skarżący wyjaśnili również, że skarga została poprzedzona wniesieniem ponaglenia. Odpowiadając na skargę Koło Łowieckie [...] (dalej również jako: "Koło"), działając przez zawodowego pełnomocnika wniosło o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Uzasadniając powyższe stanowisko wyjaśniono, że postępowanie przed kołem łowickim nie ma charakteru postępowania administracyjnego, a w związku z tym proces ten nie kończy się wydaniem innego aktu lub dokonaniem innej czynności z zakresu administracji publicznej, co prowadzi do stwierdzenia, że koło łowieckie nie jest organem administracji publicznej, a czynności podejmowane przez przedstawicieli koła łowieckiego dzierżawiącego obwód łowiecki, w zakresie oględzin i szacowania szkód łowieckich, nie mogą być zakwalifikowane jako działania z zakresu administracji publicznej. Odnosząc się merytorycznie do wniesionej skargi Koło podniosło, że w rozpatrywanej sprawie w dniu 12 lipca 2021 r. oświadczenie o wystąpieniu szkód łowieckich w uprawach pszenicy i rzepaku ozimego na wzorze, formularzu nieznanej Kołu proweniencji, złożył P. K., nie załączając pełnomocnictwa. W zgłoszeniu powyższym wskazano na wystąpienie szkód w uprawach rzepaku ozimego o powierzchni odpowiednio 6,5 ha (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) i 9 ha (działki nr [...]) oraz w uprawach pszenicy ozimej o powierzchni odpowiednio 7 ha (działki nr [...], [...]) i 15,5 ha (działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), obejmujących w odniesieniu do rzepaku ozimego "zgryzienia roślin, wydeptane ścieżki, zjedzone rośliny", a w odniesieniu do pszenicy ozimej "wygryzione place, wygryzione [zapis nieczytelny], wydeptane ścieżki". W żadnym miejscu tegoż dokumentu, ani wprost ani też pośrednio, nie zawnioskowano o przeprowadzenie szacowania ostatecznego. Istotne jest, że pierwsze zgłoszenie zostało dokonane pismem z dnia 10 czerwca 2021 r., w którym to wskazano, że w zakresie rzeczonych upraw (tożsamy zakres działek i rodzaj upraw) wystąpiła szkoda. Jednakże w obu tych pismach odmiennie został określony rodzaj/opis uszkodzeń. Pismo z dnia 10 czerwca 2021 r., jak i z dnia 12 lipca 2021 r. zostały potraktowane jako wnioski o dokonanie oględzin. Pisma te informowały o kolejnych uszkodzeniach, co w istocie kwalifikuje się jako zgłoszenie nowej szkody celem dokonania stosownych oględzin. Należy wskazać, że w dokumencie datowanym na dzień 12 lipca 2021 r. w żaden sposób nie wskazano, że skarżący domagali się przeprowadzenia szacowania ostatecznego, nie informowali też o planowanym sprzęcie plonu. Przedstawiciele Koła Łowieckiego dokonali oględzin przedmiotowych działek i z tych oględzin sporządzono stosowne protokoły. Koło zwróciło przy tym uwagę, że o terminie planowanego sprzętu uszkodzonej uprawy właściciel albo posiadacz gruntów rolnych jest obowiązany powiadomić dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego, czyli koło łowieckie, w formie pisemnej, w terminie 7 dni przed zamierzonym sprzętem. W przedmiotowej sprawie Koło Łowieckie "[...] dokonało zgodnie z obowiązującymi przepisami, na wniosek skarżących, oględzin spornej uprawy. Pismo z dnia 12 lipca 2021 r., zostało obarczone szeregiem usterek: nie zostało wniesione przez właściciela ani posiadacza gruntu a przez osobę trzecią działającą bez przedłożonego pełnomocnictwa a więc nieumocowaną w sposób prawidłowy. Dodatkowo skarżący nie poinformowali organu o planowanym sprzęcie uprawy i nie złożyli wniosku o szacowanie ostateczne, czego bezwzględnie wymagają obowiązujące przepisy prawa łowieckiego. Następnie Koło wskazało, że w działaniu osoby przedstawiającej się jako reprezentant skarżących - P. K., przedstawiającego się na eksperta z dziedziny szacowania szkód łowieckich było niezrozumiałe i pozostające w sprzeczności z profesjonalizmem, którego to powinno się od tak kreującej się osoby oczekiwać. Ponadto, nie uczestniczył on w oględzinach w dniu 19 lipca 2021 r. i nigdy nie przekazał Kołu żadnych informacji na temat powstałych szkód. Finalnie Koło wskazało, że pod koniec lipca 2021 r. na działkach, na których wystąpić miała szkoda, miał miejsce pożar w wyniku czego część zbiorów uległą spaleniu na dowód czego w załączeniu przedkładam relacje prasowe dotyczące tego zdarzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej również jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Równocześnie, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozostaje bezczynność dzierżawcy obwodu łowieckiego – Koła Łowieckiego [...] w przedmiocie szacowania szkody łowieckiej. Merytoryczną ocenę wniesionej skargi należy poprzedzić uwagami o charakterze ogólnym, odnoszącym się do zasad wypłaty odszkodowania za szkody łowieckie. I tak, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że podstawę materialnoprawną dla działań organów administracji publicznej stanowią przepisy ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1173). I tak, z art. 46 Prawa łowieckiego wynika, że dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego jest obowiązany do wynagradzania szkód wyrządzonych: 1) w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny; 2) przy wykonywaniu polowania (ust. 1). Szacowania szkód, o których mowa w ust. 1, a także ustalania wysokości odszkodowania dokonuje zespół składający się z: 1) przedstawiciela wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego; 2) przedstawiciela dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego; 3) właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda (ust. 2). Wniosek o szacowanie szkód, o których mowa w ust. 1, w tym ustalenie wysokości odszkodowania, właściciel albo posiadacz gruntów rolnych składa do dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego (ust. 3). Szacowanie szkody składa się z: 1) oględzin; 2) szacowania ostatecznego (ust. 6). W przypadku szkód wyrządzonych w płodach rolnych, szkód wyrządzonych przez dziki na łąkach i pastwiskach oraz szkód w uprawach, jeżeli szkoda powstała i została zgłoszona bezpośrednio przed sprzętem lub w jego trakcie, dokonuje się wyłącznie szacowania ostatecznego (ust. 7). Niestawiennictwo właściciela albo posiadacza gruntów rolnych lub przedstawiciela wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego nie wstrzymuje dokonania szacowania szkód, o których mowa w ust. 1 (ust. 8). W myśl art. 46c Prawa łowieckiego szacowania ostatecznego dokonuje się najpóźniej w dzień sprzętu, przed dokonaniem sprzętu uszkodzonej uprawy, a w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 7, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3 (ust. 2). O terminie planowanego sprzętu uszkodzonej uprawy właściciel albo posiadacz gruntów rolnych jest obowiązany powiadomić dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego, w formie pisemnej, w terminie 7 dni przed zamierzonym sprzętem (ust. 3). O terminie dokonania szacowania ostatecznego szkody dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego zawiadamia właściciela albo posiadacza gruntów rolnych oraz wojewódzki ośrodek doradztwa rolniczego właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkody, nie później niż przed upływem 3 dni od dnia otrzymania powiadomienia, o którym mowa w ust. 3, a w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 7 - w terminie 3 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3 (ust. 4). Niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół, który zawiera m.in.: imiona i nazwiska osób biorących udział w szacowaniu ostatecznym, datę sporządzenia protokołu oraz datę dokonania szacowania ostatecznego, czytelne podpisy osób biorących udział w szacowaniu ostatecznym (ust. 5 pkt 1, 2 i 5). Wypłaty odszkodowania dokonuje dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego w terminie 30 dni od dnia sporządzenia protokołu z szacowania ostatecznego, od którego nie wniesiono odwołania (ust. 8). Z mocy art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) albo art. 46c ust. 5 (protokół szacowania ostatecznego). W myśl art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód ustala wysokość odszkodowania, w drodze decyzji, biorąc w szczególności pod uwagę ustalenia zawarte w protokołach, o których mowa w art. 46a ust. 4, art. 46c ust. 5 i art. 46d ust. 8. Opinia przedstawiciela izby rolniczej, o której mowa w art. 46d ust. 9, nie jest wiążąca. Natomiast zgodnie z art. 46e ust. 4 właściciel albo posiada gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że ustalenie i wypłata odszkodowania za szkody łowieckie poprzedzona jest określoną w Prawie łowieckim, specyficzną dla tego rodzaju spraw, procedurą administracyjną. Sąd podkreśla, że z art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego niewątpliwie wynika, iż wysokość odszkodowania za szkodę w uprawach wyrządzoną ustala decyzją nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, a strona niezadowolona z tej decyzji może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Z punktu widzenie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma także uchwała Sądu Najwyższego z dnia 06 lipca 2021 r., sygn. akt III CZP 48/20. W uchwale tej Sąd Najwyższy wskazał, iż niewykonanie przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obowiązków wynikających z art. 46-46c ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1683) i niesporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46d ust. 1 w zw. z art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5 tej ustawy, nie zamyka - po wydaniu decyzji przewidzianej w art. 46e ust. 1 ustawy - drogi sądowej w sprawie o naprawienie szkody łowieckiej. W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy zaznaczył, iż czynnościom w pierwszej fazie postępowania wszczętego na podstawie wniosku o ustalenie wysokości szkody łowieckiej spowodowanej przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny, w które zaangażowane są w zasadzie (poza przedstawicielami wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego) same strony stosunku prawego, na tle którego powstał obowiązek odszkodowawczy, ustawodawca nadał cechy działań zmierzających do polubownego rozwiązania sprawy, a służy temu stwierdzenie stanu faktycznego i określenie jego następstw odszkodowawczych. Także ten etap postępowania został istotnie sformalizowany, gdyż ustawodawca określił sekwencję czynności koniecznych do podjęcia przez same strony w celu załatwienia sprawy. Sąd Najwyższy zaznaczył, iż istotę sprawy rozstrzyga dopiero decyzja, o której mowa w art. 46e Prawa łowieckiego. Kończy ona postępowanie w sprawie o odszkodowanie za szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1 Prawa łowieckiego, chyba że przedstawiciel dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego sporządził protokół ostatecznego szacowania szkody, od którego nie wniesiono odwołania, z czym ustawodawca powiązał obowiązek wypłacenia odszkodowania (art. 46c ust. 8 Prawa łowieckiego). Tylko w tym przypadku ustalenia do protokołu ostatecznego szacowania szkody stanowią alternatywę dla decyzji administracyjnej, tak jak w sytuacjach prawem przewidzianych alternatywę dla niej może stanowić milczenie administracji, co znalazło wyraz także na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo Sąd Najwyższy podniósł, iż skonstruowany przez ustawodawcę model postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za szkodę łowiecką pozwala na sprawne i rzetelne określenie jego wysokości, jednak tylko pod warunkiem, że każdy z podmiotów zaangażowanych w to postępowanie wykona w terminie te obowiązki, które przypisał mu ustawodawca. Najpoważniejszym mankamentem tej regulacji jest niewypowiedzenie się przez ustawodawcę o tym, jakie sankcje wiąże z niedopełnieniem przez dzierżawcę lub zarządcę obwodu łowieckiego albo przez poszkodowanego obowiązków ciążących na tych podmiotach w szczególności w pierwszej fazie postępowania, która może skończyć się zgodnym określeniem rodzaju i rozmiaru szkody oraz należnego w związku z jej wystąpieniem odszkodowania. Do poszkodowanego należy złożenie samego wniosku wszczynającego postępowanie, w którym identyfikuje miejsce i czas wystąpienia szkody oraz jej rodzaju, ale też poinformowanie o terminie planowanego sprzętu uszkodzonej uprawy. Do dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego należy wyznaczenie terminu oględzin i ostatecznego oszacowania szkody, poinformowanie o tym podmiotów, których przedstawiciele utworzą następnie zespół, o którym mowa w art. 46 ust. 2 Prawa łowieckiego, oraz sporządzenie protokołów oględzin i szacowania szkody. Sąd Najwyższy ponadto zauważy, iż opisana powyżej procedura ma służyć rzetelnemu ustaleniu faktów dotyczących szkody łowieckiej oraz sprawnemu zebraniu dowodów pozwalających ocenić rodzaj i rozmiar tej szkody. Po złożeniu wniosku, postępowanie o ustalenie odszkodowania za szkodę łowiecką zostaje wszczęte, i - jeśli wniosek nie zostanie cofnięty, co uzasadniałoby umorzenie postępowania stosownie do art. 105 K.p.a. - powinno zakończyć się w sposób określony w art. 46c ust. 7 i 8 albo w art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego. Sąd Najwyższy podkreślił, iż na przeszkodzie do zakończenia postępowania decyzją nie może przy tym stanąć postawa dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego, który zaniedbuje obowiązków nałożonych na niego ustawą, tak samo zresztą jak nie mogłoby stanąć temu na przeszkodzie zaniechanie przez poszkodowanego zawiadomienia o terminie planowanego sprzętu. Nie może być tak, że o wykonaniu albo niewykonaniu przypisanej organowi administrującemu kompetencji do wydania aktu administracyjnego decydować będzie postawa tej strony postępowania, której interesy są sprzeczne z interesami strony przeciwnej, oczekującej na rozstrzygnięcie w sprawie. Co najistotniejsze w niniejszej sprawie, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, który Sąd w orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż wprawdzie - na tych samych zasadach, na jakich ma to miejsce w odniesieniu do formalnych rozstrzygnięć w postępowaniach kończących się aktami, po wydaniu których może dojść do wszczęcia postępowania cywilnego - kontrola aktów i czynności procesowych poprzedzających wydanie decyzji, o której mowa w art. 46e Prawa łowieckiego, należy do sądów administracyjnych i ostatecznie te sądy muszą wypracować zasady efektywnej kontroli administracyjnego etapu postępowania o ustalenie odszkodowania za szkody łowieckie, ale wydaje się, że skoro ustawodawca dopuścił możliwość kwestionowania odwołaniem ustaleń zawartych w protokołach oględzin i ostatecznego oszacowania, to dopuszczalne musi być także korzystanie z instytucji przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu uzyskania rozstrzygnięcia w sprawie podlegającej załatwieniu decyzją, z całym ich rygoryzmem (ponaglenie, skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania). Mając na uwadze powyższe stanowisko Sądu Najwyższego, jak również w okresie przed podjęciem ww. uchwały, orzecznictwo sądów administracyjnych dopuściło możliwość wniesienia skargi na bezczynność Koła Łowieckiego w przedmiocie sporządzenia protokołu szkód. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że powyższą możliwością opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 865/20, Baza NSA, gdzie wskazał, że sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (protokół szacowania ostatecznego), są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż z mocy przepisów ustawowych – art. 46a ust. 4 i art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego - dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obciąża obowiązek sporządzenia protokołu oględzin oraz obowiązek sporządzenia protokołu szacowania ostatecznego. Są to obowiązki nałożone na dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego mocą ustawy i wykonanie których bezpośrednio oddziałuje na uprawnienia właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano również, iż ustawodawca w art. art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego określa termin ustawowy na wniesienie odwołania, przy czym warunkiem, od którego zależy możliwość skorzystania z trybu odwołania do nadleśniczego jest sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) albo art. 46c ust. 5 (protokół szacowania ostatecznego). Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze wyraził pogląd, który skład w niniejszej sprawie w pełni podziela i aprobuje, iż z przepisu art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego jednoznacznie wynika, że z woli ustawodawcy warunkiem skorzystania z drogi sądowej, tj. wniesienia powództwa do sądu powszechnego jest wydanie – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot, jakim jest właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody oraz dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego - decyzji przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. A zatem, aby właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody oraz dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego, mógł wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody, konieczne jest uprzednie wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego. Tym samym, aby uprawniony podmiot mógł wnieść powództwo do sądu powszechnego, o jakim mowa w art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego, musi zostać uprzednio wyczerpana droga postępowania administracyjnego, ustanowiony przez ustawodawcę szczególny tryb postępowania w zakresie szkód łowieckich. Aby uprawniony podmiot mógł wnieść powództwo do sądu powszechnego konieczne jest więc wykonanie przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obowiązków nałożonych ustawą – Prawo łowieckie. Dodatkowo zgodzić należy się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż brak kontroli sądu administracyjnego nad etapami trybu ustanowionego w ustawie – Prawo łowieckie niezmiernie istotnymi dla całego postępowania w zakresie szkód łowieckich niweczyłby sens zmiany przepisów tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 651), która weszła w życie z dniem 01 kwietnia 2018 r. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej ustawodawca uznał za konieczne wprowadzenie nowych rozwiązań dotyczących szacowania szkód i wypłaty odszkodowań za szkody wyrządzone w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny, w tym obowiązek sporządzania protokołu po zakończeniu oględzin i oszacowaniu szkód i jednocześnie w celu sprawnego i rzetelnego wypłacania odszkodowań ustalanie wysokości odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej (por. http://www.sejm.gov.pl i http://www.senat.gov.pl). Ponadto słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, iż brak kontroli sądu administracyjnego w powyższym zakresie mógłby uniemożliwiać ostateczne zakończenie postępowania decyzją administracyjną w przedmiocie szkody łowieckiej, poprzez "blokowanie" przez koło łowieckie możliwości rozpatrzenia sprawy przez nadleśniczego i sąd powszechny. Z powyższych względów wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż w świetle poczynionych powyżej rozważań, Koło jest w przedmiotowym postępowaniu organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a więc jest nie tyle uprawnione, co zobowiązane do podjęcia określonych działań przewidzianych przez Prawo łowieckie. Uznanie za dopuszczalne wniesienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skargi na bezczynność Koła w sprawie szkód łowieckich powoduje, że Sąd w niniejszej sprawie zobowiązany był rozstrzygnąć, czy Koło pozostaje w zwłoce, a więc czy nie podjęło wszystkich działań przewidzianych przepisami prawa do których było zobowiązane. Z załączonych do akt sprawy oraz dokumentów ustalić można następujący stan faktyczny. Pismem z dnia 12 lipca 2021 r. skarżący K. K., działający przez pełnomocnika, zgłosił prośbę do Koła Łowieckiego o ostateczne szacowanie szkody łowieckiej w uprawie pszenicy oraz rzepaku ozimego w miejscowości M.. Przedstawiciele Koła stawili się na uprawach celem szacowania w dniu 17 lipca 2021 r., jednak powołując się na konflikt z przedstawicielem skarżących – P. K. - Koło Łowieckie nie wystawiło protokołu odbytych czynności z tego dnia, tylko bez udziału zgłaszających lub ich przedstawicieli, podjęło decyzję o dokończeniu czynności 19 lipca 2021 r. (sprawozdanie z dnia 21 lipca 2021 r.). W dniu 19 lipca 2021 r. przedstawiciele Koła Łowieckiego dokonali oględzin w uprawach i płodach rolnych (protokół nr 5 z dnia 19 lipca 2021 r. oględzin szkody w uprawach i płodach rolnych, protokół nr 6 z dnia 19 lipca 2021 r. oględzin szkody w uprawach i płodach rolnych, protokół nr 7 z dnia 19 lipca 2021 r. oględzin szkody w uprawach i płodach rolnych, zgłoszenie z dnia 12 lipca 2021 r.). Podczas ich trwania nie był jednak obecny właściciel gruntów i protokoły powyższe nie zostały podpisane. W ocenie Sądu z powyższych okoliczności faktycznych można wysunąć następujące wnioski. Po pierwsze, wbrew twierdzeniom skarżących, wniosek z dnia 12 lipca 2021 r. nie był wnioskiem o dokonanie szacowania ostatecznego. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje bowiem podstaw do przyjęcia tak daleko idących wniosków, a Sąd rozstrzygając sprawę nie może opierać się na treści ich oświadczeń. Konsekwentnie wniosek powyższy uznać należało za wniosek o dokonanie oględzin. Po drugie, oględziny powyższe zostały dokonane w dniu 19 lipca 2021 r., na co wskazują protokoły kontroli, jednakże z uwagi na fakt, że podczas ich trwania nie brał udziału właściciel gruntu nie zostały mu one doręczone, a zatem nie został otwarty termin do wniesienia odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się bowiem w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin). Konsekwencją tego stanu rzeczy było powstanie sytuacji, w której procedura sprawa ewentualnej wypłaty odszkodowania za szkody łowieckie uległa zawieszeniu. Brak udziału w czynnościach oględzin, a co za tym idzie brak możliwości wniesienia od nich odwołania, zamknął skarżącym możliwość dochodzenia odszkodowania za szkody łowieckie. Tego typu działanie wyczerpuje w ocenie Sądu, stan bezczynności organu, ograniczając możliwość ochrony swoich praw. W istocie obecnie nie ma możliwości zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 12 lipca 2021 r. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w pkt 2 sentencji wyroku uznał, że Koło dopuściło się bezczynności. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, zobowiązał Koło, w pkt 1 sentencji wyroku, do rozpoznania wniosku z dnia 12 lipca 2021 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. Rozpoznanie wniosku powinno polegać na doręczeniu skarżącym protokołów oględzin z dnia 19 lipca 2021 r., gdyż czynność powyższa otworzy im możliwość wniesienia odwołania, a w konsekwencji, rozstrzygnięcie sprawy. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18 oraz 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2311/17, dostępne w CBOSA). Kwalifikując w rozpatrywanej sprawie stan bezczynności jako nienaruszający prawa w sposób rażący, Sąd uwzględnił, następujące okoliczności. Po pierwsze organem, który dopuścił się bezczynności pozostawało Koło Łowieckie, a więc podmiot, który jak wyżej wskazano, jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a więc nie został powołany do wydawania decyzji administracyjnych i rozstrzygania zawisłych przed nim sprawa, a jego udział w szczególnej procedurze, jaką jest procedura ustalenia odszkodowania za szkody łowieckie, jest akcesoryjny i wpadkowy. Po drugi, przytoczone powyżej stanowiska Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, że kwestia procedury ustalenia szkód łowieckich, z uwagi na sposób uregulowania powyższej kwestii w ustawie Prawo łowieckie, pozostaje kwestią, która jest doprecyzowana i uzupełniana w judykaturze. Skoro więc obowiązki Koła Łowieckiego są przedmiotem wątpliwości prawnych, to tym bardziej nie można tego podmiotu obciążać stwierdzoną bezczynnością, czy też zarzucać mu podejmowanie celowych działań, mających na celu uniemożliwienie wypłaty odszkodowania. Z nadesłanych do Sądu dokumentów oraz ze złożonych wyjaśnień nie można dopatrzyć się złej woli w działaniach Koła. Stąd też Sąd, w pkt 3 sentencji wyroku, uznał, że organ nie dopuścił się w bezczynności rażącego naruszenia prawa. Także oczekiwanie przez skarżących zasądzenia na ich rzecz sumy pieniężnej w kwocie jest nieuprawnione. Skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, nie wskazali w jaki sposób wycenili wysokość straty wywołanej bezczynnością. Taki obowiązek nie wynika wprawdzie wprost z przepisu prawa, to jednak aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżących argumentacją (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I SAB/Bk 3/18, Baza NSA). Nadto zważyć należy, że rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, czy jak w niniejszej sprawie – bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać Skarżącej sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość (bezczynność) – zdyscyplinowania organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16, Baza NSA). Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, czy też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie takie sytuacje należy wykluczyć. W ocenie Sądu zastosowanie środków o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest celowe tym bardziej, że brak było podstaw do uznania, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Dlatego, mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie uwzględnił żądania także w tym zakresie, oddalając skargę w tej części (pkt 4 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 597;- zł, na co złożyło się: 100;- zł – wartość wpisu stałego od skargi na bezczynność oraz 480;- zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego oraz 17;- zł zwrotu opłaty od pełnomocnictwa.