II SAB/Po 70/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. zobowiązuje Prokuratora Okręgowego w K. do rozpoznania w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wniosku A. B. z dnia 12 marca 2013 r. II. stwierdza, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Pismem z dnia 12 marca 2013 r. A. B. złożył w Prokuraturze Okręgowej w K. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie: - "Pisma Prokuratury Okręgowej zlecającej prowadzenie postępowania sprawy [...] do Prokuratury Rejonowej w K.". - "Pisma Prokuratury Okręgowej w K. przekazane do wiadomości Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji Oddział w P.". - "Pisma Prokuratury Rejonowej w K. przekazujące prowadzenie postępowania sprawy Ds.128/12 do Prokuratury Okręgowej w K.." - "Postanowienia Prokuratury Okręgowej w K. po zakończeniu prowadzonego postępowania". Ponadto wnioskodawca, w związku z domniemanymi nieprawidłowościami, jakie wystąpiły podczas prowadzonego postępowania sprawy [...] przez Prokuraturę, "gdzie doszło do ukrycia dokumentacji", zwrócił się o przesłanie "pism kierowanych wzajemnej korespondencji w celu wyjaśnień Prokuratury Okręgowej w K. i Prokuratury Apelacyjnej w P.". Zwrócił się także, w związku z domniemanym "usunięciem dokumentacji z akt sprawy [...]" o przekazanie "pism i podjętych stosownych wyjaśnień przez Prokuraturę Okręgową w K. z Prokuraturą Rejonową w K. i wzajemnej korespondencji". Pismem z 15 marca 2013 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. poinformował A. B., iż żądanie wydania informacji zawartych w aktach sprawy [...] nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Prokurator wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej do podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Wyjaśniono także, iż Prokuratura Okręgowa w K. nie wydawała w sprawie [...] Prokuratury Rejonowej w K. po jej zakończeniu żadnego postanowienia. Ponadto poinformowano wnioskodawcę, że w sprawie [...]Prokuratury Rejonowej w K. zarówno Prokuratura Rejonowa w K. oraz Prokuratura Okręgowa w K. udzielała A. B. wielokrotnie ustnych oraz pisemnych wyjaśnień i informacji. A. B. pismem z 15 maja 2013 r. wniósł skargę na bezczynność Prokuratora Okręgowego Prokuratury Okręgowej w K. w zakresie udostępnienia informacji publicznej podnosząc, iż mimo upływu ustawowego terminu Prokurator nie udostępnił mu wnioskowanej informacji. Według skarżącego w związku z prowadzonym postępowaniem przeciwko funkcjonariuszom Policji doszło do ukrycia dokumentacji z akt głównych sygn. akt [...]. Postępowanie to zostało umorzone przez Prokuraturę Rejonową w K. 21 marca 2012r. Podkreślono, że Prokuratura Okręgowa w K. również wykonywała czynności związane z w/w sprawą i podejmowała decyzje dotyczące prowadzonego postępowania. Skarżący wyjaśnił, iż dokumentacja, której udostępnienia zażądał dotyczyła ww. postępowania przeciwko funkcjonariuszom Policji, a żądanie to znalazło oparcie w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 tej ustawy wnioskowana dokumentacja znajduje się w prokuraturze okręgowej i w myśl z art. 4 ust. 1 pkt. 1 do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są organy władzy publicznej, a w takim w pojęciu mieści się prokuratura. Zdaniem skarżącego dokumentacja znajdująca się w aktach podręcznych, wewnętrznych czy aktach nadzoru zakończonego postępowania powinna mu zostać udostępniona i spełnia on warunki - w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej - do otrzymania wnioskowanej dokumentacji, tym bardziej, że z akt głównych sygn. akt [...] została wyłączona i ukryta dokumentacja prowadzonego postępowania i podejmowanych decyzji przez władze publiczną. W rozumieniu ustawy art. 6 ust. 2 powoływanej ustawy dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji skierowania do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Odpowiadając na skargę Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. wniósł o jej oddalenie powtarzając stanowisko wyrażone w ww. piśmie z dnia 15 marca 2013r. jednocześnie Prokurator wyjaśnił, iż zarzut bezczynności nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Prokurator Okręgowy w K. udzielił szczegółowych wyjaśnień w tym zakresie pismami z dnia 15 marca 2013 r. i 19 kwietnia 2013 r. Obecny na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. skarżący podtrzymał skargę i dodatkowo wyjaśnił, iż akta prokuratorskie o sygn. [...] Prokuratury Rejonowej w K. były mu udostępniane, ale były "spreparowane". Stwierdził, iż nie wie o jakie pismo Prokuratury Okręgowej w K. przekazane do wiadomości BSW KGP w P. konkretnie chodzi, ale wie że jakieś pismo było. Obecny na rozprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. wyjaśnił, iż sygnatura "DSA" dotyczy urządzenia ewidencyjnego obejmującego zbieranie informacji z podległych jednostek organizacyjnych podległych prokuraturze. Jeśli chodzi o wskazane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej pismo przekazane do wiadomości BSW KGP Oddział w P., to istotnie Prokuratura Okręgowa w K. poinformowała Biuro Spraw Wewnętrznych Policji, iż w Prokuraturze Rejonowej w K. prowadzone jest postępowanie przygotowawcze, w którego zainteresowaniu są funkcjonariusze Policji wskazani przez zawiadamiającego jako sprawcy przestępstwa. Takie zawiadamianie jest wynikiem porozumienia Policji i Prokuratury. Pismo to miało charakter techniczny i nie dotyczyło informacji publicznej podobnie jak inne wnioskowane przez skarżącego dokumenty. W piśmie z 5 września 2013 r. A. B. powtórzył zarzut spreparowania akt [...] i [...]. Wniósł o nakazanie Prokuratorowi udostępnienia mu wnioskowanej i ukrywanej dokumentacji. Z kolei w piśmie z 11 września 2013 r. skarżący podniósł, iż w aktach [...] przesłanych wraz ze skargą do Sadu brak jest dokumentacji kierowanej przez Prokuratora Okręgowego w K. do Biura Spraw Wewnętrznych w Komendy Głównej Policji Oddział w P. Ponadto w aktach tych brak jest dokumentacji potwierdzającej czynności nadzorcze Prokuratury Okręgowej w K. Według strony Sąd otrzymał od Prokuratora akta z celowo usuniętą dokumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wskazać w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05 – dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Prokuratora Okręgowego w K. w zakresie udostępnienia stronie skarżącej informacji określonych w jej wniosku z dnia 12 marca 2013r. Z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wynika, że za informację publiczną uznaje się każdą informację o sprawach publicznych, a z art. 6 ust. 1 ustawy, że informacja publiczna łączy się z funkcjonowaniem organów władzy publicznej, ale również z innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne (art. 4 ust. 1). Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji. Bezsprzecznym jest, że prokuratura z uwagi na jej ustawowe zadania, jest organem władzy publicznej o którym mowa w art. 4 ust. 1 powoływanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie istota sporu pomiędzy skarżącym, a organem władzy publicznej – Prokuratorem Okręgowym w K. sprowadza się do oceny, czy wszystkie informacje o jakie wnosił on w swoich pismach stanowią informacje publiczną, w rozumieniu ustawy oraz czy wnioski jego rozpoznane zostały przez organ w sposób przewidziany przez prawo. Odczytując właściwie żądanie A. B. wyrażone w jego wniosku z 12 marca 2013 r. uznać należy, iż domaga się on od Prokuratora Okręgowego w K. dokumentów, które znajdowały się w aktach [...] prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w K.. Zdaniem strony, dokumenty te zostały usunięte z tych akt, a Prokurator Okręgowy w K. je posiada. Ponadto strona w mało precyzyjny sposób domaga się udostępnienia korespondencji pomiędzy Prokuraturą Okręgową w K. i Prokuraturą Apelacyjną w P. a także pism i stosownych wyjaśnień wymienianych przez Prokuraturę Okręgową w K. i Prokuraturę Rejonową w K.. Odnosząc się do pierwszej części wniosku A. B. zauważyć należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jeżeli więc istnieją przepisy regulujące w sposób szczególny dostęp do informacji, to stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wyłączone. Zgodnie z art. 156 § 4 Kodeksu postępowania karnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego, stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kserokopie tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania karnego, które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego wyłączają w tym zakresie uregulowania ustawy powyżej dostępie do informacji publicznej. Analiza powyżej przytoczonego przepisu prowadzi także do wniosku, że odmienny tryb dostępu do akt dotyczy jedynie spraw w toku postępowania przygotowawczego. Nie odnosi się on do spraw zakończonych w zakresie prowadzonego postępowania przygotowawczego i to niezależnie od tego, w jaki sposób nastąpiło to zakończenie. Tylko w takich sprawach znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżący domagał się udostępnienia mu dokumentów, które w jego opinii znajdowały się w aktach przygotowawczych zakończonego postępowania [...] – jak twierdzi skarżący -zostały z nich usunięte a które posiada Prokurator Okręgowy w K.. Podkreślić należy, iż Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym akta postępowania przygotowawczego spełniają, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zarówno warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe. Stanowią bowiem informację o działalności organu publicznego, jakim bez wątpienia jest Prokuratura i znajdują się w jej dyspozycji. Oznacza to, że na mocy art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązana jest ona do udostępnienia informacji, będących w jej posiadaniu (por. wyrok Naczelnego Sąu Administracyjnego z dnia 7 marca 2003 r. o sygn. II SA 3572/02, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SAB/Gd 7/13 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zaznaczyć również należy, iż informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Podkreślić przy tym należy, iż korespondencja wymieniana pomiędzy jednostką nadrzędną i jednostką podległą prokuratury, zawierająca informację o ewentualnych uchybieniach w zakresie prowadzonego postępowania przygotowawczego, albo informację o braku takich nieprawidłowości, zawiera informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem jeżeli Prokurator Okręgowy w K. posiadał informację publiczną – dokumenty, których udostępnienia domagał się A. B., a które dotyczyły postępowania prowadzonego przez Prokuraturę w Rejonową w K. o o sygn. [...], to powinny być mu one udostępnione, o ile nie zachodziły okoliczności wskazane w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można zatem podzielić stanowiska Prokuratora Okręgowego w K., iż informacje te nie stanowią informacji publicznej, a jedynie rodzaj korespondencję wewnętrznej. Niemniej zaznaczyć należy, iż przekonanie skarżącego, że akta o sygn. [...] są zdekompletowane nie uzasadnia przyjęcia, że żądana informacja na pewno znajduje się w posiadaniu Prokuratora Okręgowego w K. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczyć bowiem może jedynie informacji faktycznie posiadanej przez organ, a nie informacji, którą w ocenie wnioskodawcy winien on posiadać, zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym ze skargi na bezczynność organu w związku z żądaniem udzielenia informacji publicznej ocenie podlega wyłącznie kwestia, czy i w jaki sposób wniosek taki rozpatrzono, a sąd administracyjny nie może weryfikować ewentualnych twierdzeń organu, co do kompletności akt postępowania i posiadania określonych dokumentów. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż Sąd w żadnym razie nie przesądza, czy dokumenty, których skarżący domaga się w swoim piśmie z dnia 12 marca 2013 r. faktycznie istnieją, czy znajdują się w posiadaniu organu i czy winny być skarżącemu udostępnione, a jedynie wskazuje na błędne rozpoznanie wniosku w tym zakresie tj. uznanie, iż dokumenty te nie stanowiły informacji publicznej. W ocenie Sądu ewentualnego doprecyzowania wymaga wniosek A. B. w zakresie jakim domaga się on udostępnienia mu korespondencji pomiędzy Prokuraturą Okręgową w K. i Prokuraturą Apelacyjną w P., a także pism i stosownych wyjaśnień pomiędzy Prokuraturą Okręgową w K. i Prokuraturę Rejonową w K. Wniosek w tej części jest mało precyzyjny i nie wynika z niego czy dotyczą on wszelkiej korespondencji wymienianej pomiędzy tymi podmiotami, czy jedynie korespondencji dotyczącej konkretnych postępowań przygotowawczych czy też czynności nadzoru podejmowanych przez prokuratury nadrzędne w stosunku do prokuratur podporządkowanych. Wniosek w tym zakresie wymaga doprecyzowania i oceny czy dotyczy informacji publicznej. Jak wykazano powyżej nie można wykluczyć, iż ww. korespondencja zawiera informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji orzeczenia, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Ponowienie rozpatrując wniosek A. B. Prokurator Okręgowy w K. winien udzielić mu żądanych informacji dotyczących wymienionych szczegółowo przez skarżącego dokumentów, o ile znajdują się one w jego posiadaniu, względnie wydać rozstrzygnięcie o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli organ nie posiada wnioskowanej informacji winien o tym fakcie poinformować wnioskodawcę. Powyższe wytyczne nie dotyczą jedynie udzielania informacji publicznej poprzez udostępnienie postanowienia Prokuratury Okręgowej w K. po zakończeniu prowadzonego postępowania w sprawie [...]. W tym zakresie Prokurator Okręgowy wyjaśnił stronie w piśmie z 15 marca 2013r., iż takie postanowienie nie zostało nigdy wydane. Ponadto Prokurator powinien wezwać stronę do sprecyzowania jej wniosku zakresie udostępnienia korespondencji pomiędzy Prokuraturą Okręgową w K. i Prokuraturą Apelacyjną w P. a także pism i stosownych wyjaśnień pomiędzy Prokuraturą Okręgową w K. i Prokuraturę Rejonową w K. Sąd w punkcie II sentencji, stwierdził że bezczynność Prokuratora Okręgowego w K. nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pozostawił bowiem wniosku skarżącego bez jakiejkolwiek odpowiedzi, a pozostawanie przez Prokuratora Okręgowego w stanie bezczynności wynikało z niewłaściwej interpretacji przepisów o dostępie do informacji publicznej.