II SAB/Po 71/17

Dnia 29 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi P. J. na bezczynność W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. P. J. zwrócił się do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej – kopii wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie o znaku [...] W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r. jest bardzo ogólny i nie dotyczy konkretnej informacji. Nie można go było zatem rozpoznać z uwagi na nieokreślony zakres żądania. Wniosek o udostępnienie wszystkich dokumentów odnosi się bowiem do zbioru dokumentów, a nie do informacji publicznej. Skarżący powinien był zatem wymienić informacje publiczne, z którymi chce się zapoznać. Organ administracji publicznej dodał zarazem, że rozważany zbiór dokumentów obejmuje także dane nie mające statusu informacji publicznej, m.in. wniosek inicjujący postępowanie wyjaśniające czy dokumenty wytworzone przez organ i służące gromadzeniu oraz wymianie wiadomości. W skład wspomnianego zbioru wchodzi także kopia dokumentacji technicznej, znajdującej się w prowadzonym przez Starostę P. zasobie geodezyjnym i kartograficznym, udostępnianym na odrębnych zasadach. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. P. J. wskazał, że wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r. dotyczył całości zbioru dokumentów, gdyż skarżący nie zna jego zawartości. Wywody organu administracji publicznej zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. należy zatem uznać za bezzasadne. Tym bardziej, że wniosek odnosi się do nieruchomości skarżącego oraz sporządzonych przez niego opracowań geodezyjnych. P. J. powołał się na przepis art. 6 pkt 1 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i zażądał udostępnienia (1) wszystkich dokumentów co do przebiegu i efektów kontroli w omawianej sprawie, (2) korespondencji wykonywanej między organem administracji publicznej i władzami publicznymi lub osobami pełniącymi funkcje publicznej oraz (3) wykazu zawartości poruszanego zbioru. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Kartograficznego i Geodezyjnego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Kartograficznego i Geodezyjnego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich dokumentów w sprawie dotyczącej podejrzenia popełnienia przez niego deliktu dyscyplinarnego. Żądanie to zostało sprecyzowane w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. Organ administracji publicznej w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. odmówił jednak udostępnienia omawianych danych. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Kartograficznego i Geodezyjnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Tym samym ustawodawca realizuje art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), w świetle którego obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Jak wynika przy tym z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym w myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującego to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że P. J. był zgodnie z art. 2 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organ władzy publicznej był natomiast co do zasady zobowiązany do udzielenia żądanej informacji publicznej. Zgodnie z art. 6a ust. ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 z późn. zm., dalej: "p.g.k.") Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, w tym wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą pytania, czy informacje żądane przez skarżącego podlegały udostępnieniu w trybie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. P. J. wywodził, że domaga się danych stanowiących informację publiczną, powołując się w tej mierze na art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zajął natomiast stanowisko przeciwne, uznając, że wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r., uzupełniony w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. nie dotyczy informacji publicznej. Sąd w tej mierze nie podzielił poglądu prezentowane przez organ administracji publicznej. Ze skargi z dnia [...] marca 2017 r. (k. 3-4 akt sądowych) wynika, że P. J. zamierzał uzyskać dostęp do informacji zgromadzonych przez organ w zbiorze danych oznaczonym znakiem [...], zebranych w celu sprawdzenia zasadności wystąpienia o wszczęcie przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego. Wspomniane działania weryfikacyjne doprowadziły do powstania zbioru dokumentów, który jednak nie odnosi się do określonego postępowania administracyjnego sensu stricto. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie wskazuje bowiem w szczególności, by rzecznik dyscyplinarny wszczął na podstawie art. 46m ust. 1 p.g.k. postępowanie dyscyplinarne. Tym samym skarżący nie mógł ubiegać się o dostęp do rozważanej dokumentacji jako strona tego postępowania, czyli obwiniony. W konsekwencji w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 u.d.i.p. uzyskanie dokumentów mających charakter informacji publicznej, jakie może zawierać przedmiotowy zbiór danych wytworzony przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego możliwe było jedynie w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Należy przy tym od razu podzielić co do zasady stanowisko organu administracji publicznej, w świetle którego ogólne żądanie udostępnienia całego zbioru dokumentów nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podobny pogląd został również wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), którą Sąd w pełni podziela. Trzeba jednak zaznaczyć, że w kontekście rozpatrywanej sprawy powyższe stanowisko organu administracji publicznej wydaje się nadmiernym uproszczeniem i budzi istotne wątpliwości z perspektywy gwarancji wyrażonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący nie miał bowiem możliwości zapoznania się z dokumentami zebranymi przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a zatem nie mógł również wskazać poszczególnych informacji, których udostępniania się domaga. W takiej sytuacji organ administracji publicznej powinien był raczej wezwać P. J. do sprecyzowania swojego wniosku, załączając zarazem wykaz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 55/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjny, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyliczenie to nie obejmuje naturalnie treści powyższych pism. Wystarczające jest bowiem wskazanie ich przedmiotu wraz z ewentualną kwalifikacją jako informacji publicznej albo informacji niepodlegającej udostępnieniu w trybie art. 1 u.d.i.p. Dopiero wtedy organ administracji publicznej może ocenić, czy zmodyfikowane żądanie skarżącego dotyczy informacji publicznej. Co więcej, należy zaznaczyć, że żądanie przedstawienia wykazu dokumentów składających się na rozważane akta administracyjne zostało zawarte w piśmie P. J. z dnia [...] lutego 2017 r. Uwaga ta ma istotne znaczenie, gdyż zarówno w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], jak i w piśmie z dnia piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego konsekwentnie wskazywał, że rozważane akta administracyjne obejmują "między innymi" dane niestanowiące informacji publicznej. Tym samym a contrario można by wywodzić, że w powyższych aktach są również, bliżej nieokreślone przez organ administracji publicznej, dokumenty, które podlegałyby udostępnieniu w świetle art. 1 u.d.i.p. Ogólnikowość powyższego stwierdzenia uniemożliwia jednak weryfikację twierdzenia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Sąd nie podzielił również stanowiska organu administracji publicznej, zgodnie z którym korespondencja urzędowa nie stanowi informacji publicznej. Takie stwierdzenie budzi bowiem istotne zastrzeżenia w świetle przytoczonego wcześniej art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a przy tym wydaje się co najmniej przedwczesne i zbyt ogólne. Dopiero analiza poszczególnych dokumentów pozwala jednoznacznie przesądzić, czy zawarta w nim informacja podlega udostępnieniu w trybie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nietrafne w ocenie Sądu okazało się także różnicowanie przez organ informacji publicznej i dokumentu jako nośnika tejże informacji. Taka interpretacja została zaproponowana w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], oraz w odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] (k. 7 akt sądowych). P. ona jednak w opozycji do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., który zalicza do informacji publicznych nie tylko treść dokumentu, lecz także jego postać. Mając na uwadze tok dotychczasowych rozważań, należało w konsekwencji uznać, że wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r., sprecyzowany następnie w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. skutecznie zainicjował postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z kolei z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli natomiast informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ustawodawca wskazuje w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Kolejny wyjątek od art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przewidziany został w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadomi wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że do chwili obecnej Wielkopolskie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie wykonał omawianego żądania skarżącego. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji publicznej nie wyznaczył na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminu załatwienia sprawy, jak i nie wezwał skarżącego na mocy art. 15 ust. 2 u.d.i.p. do uiszczenia opłaty. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pozostaje zatem w stanie bezczynności. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 10 stycznia w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku. Na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził ponadto, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności, przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zaniechania Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie wynikały bowiem z lekceważącego stosunku do norm prawnej, lecz ich nieprawidłowej wykładni. Organ administracji publicznej odpowiadał przy tym bez zbędnej zwłoki na pisma skarżącego, choć prezentując w nich nietrafną argumentację. Sąd orzekł o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.