II SAB/Po 72/15

Dnia 15 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 roku sprawy ze skargi Fundacji " [...] " w [...] na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora [...] do załatwienia wniosku Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 roku nr [...] w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku II. stwierdza że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora [...] na rzecz Skarżącej Fundacji kwotę 357,- zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 9 czerwca 2015r. Fundacja [...], zwana dalej Fundacją, Skarżącym, Wnioskodawcą, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu [...], zwanego dalej: Dyrektorem, Organem polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 sierpnia 2014r., zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust.2 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Fundacja wniosła o: 1. zobowiązanie Skarżonego do rozpoznania wniosku, 2. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem w szczególności: opłaty sądowej (100 zł, wynagrodzenia pełnomocnika (240 zł).opłaty skarbowej (17 zł), opłaty pocztowej (4,20 zł) W uzasadnieniu Fundacja podała, że wystąpiła do Dyrektora z wnioskiem o przedstawienie informacji publicznych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014r., w którym domagała się przesłania wzoru umowy określającej warunki odpłatności za studia doktoranckie zawieranej w formie pisemnej z doktorantem (o której mowa w art. 195 ust. 10 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym lub przykładowy tekst takiej umowy zawartej w roku 2013r. (po uprzedniej anonimizacji występujących w niej danych usługobiorcy. Wniosek ponowiła e- mailem wysłanym dnia [...] grudnia 2014r. Organ na wniosek nie udzielił żadnej odpowiedzi. Fundacja wskazała, że żądana informacja jest informacją publiczną, prostą. Instytut kierowany przez Skarżonego jest podmiotem realizującym zadania publiczne określone w art. 50 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010r. o Polskiej Akademii Nauk, dysponujący środkami publicznymi, działającym we własnym imieniu i na własny rachunek. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu [...] wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jako wniesionej po upływie terminu do jej złożenia i o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Dyrektora Instytutu [...] kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W uzasadnieniu podał, że skarga została wniesiona po terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a., który, zdaniem Dyrektora, w przypadku skarg na bezczynność wynosi sześćdziesiąt dni liczonych od dnia następnego po upływie czternastodniowego terminu organu na udzielenie odpowiedzi na wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Nadto Organ podał, że nie jest ani organem samorządów gospodarczych ani też zawodowych, co w świetle brzmienia wskazanych przez Skarżącego przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czyni skargę niezasadną i jako taką zasługującą na oddalenie. Organ wskazał też na niewłaściwe intencje Skarżącego, który złożył trzy odrębne skargi oparte na tym samym wniosku z dnia 21 sierpnia 2014r. o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, wysłanym jednym listem poleconym, a skarga została złożona po upływie prawie roku od złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie Sąd ustalił, że Skarżący złożył do Organu trzy wnioski datowane na ten sam dzień, tj. 21 sierpnia 2014r. Wnioski te, załączone przez Skarżącego, (k. 37 – 39 akt) dotyczą innych informacji i mają inne numery, tj. [...], [...], [...]. Przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] (k. 37 akt) o przekazanie w terminie 14 dni wzoru umowy określającej warunki odpłatności za studia doktoranckie zawieranej w formie pisemnej z doktorantem (o której mowa w art. 195 ust. 10 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym lub przykładowy tekst takiej umowy zawartej w roku 2013r (po uprzedniej anonimizacji występujących w niej danych usługobiorcy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. 2014.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pogląd ten został jednoznacznie wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie i nie wymaga szczegółowego uzasadnienia Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz,U, 2014. 782 ze zm.), dalej powoływana jako u.d.i.p. nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej, wobec tego należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA) i jej wniesienie nie jest ograniczone terminem sześćdziesięciodniowym, jak wskazywał organ w odpowiedzi na skargę. Złożony przez organ wniosek o odrzucenie odwołania był więc bezzasadny. Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania tej skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Dyrektora Instytutu [...] o przekazanie w terminie 14 dni wzoru umowy określającej warunki odpłatności za studia doktoranckie zawieranej w formie pisemnej z doktorantem (o której mowa w art. 195 ust. 10 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym lub przykładowy tekst takiej umowy zawartej w roku 2013r (po uprzedniej anonimizacji występujących w niej danych usługobiorcy). Organ pomimo złożenia wniosku z [...].08.2014r., monitu w dniu [...]. 12 2014r. (w drodze mailowej) do dnia wyrokowania nie udostępnił Skarżącej Fundacji żądanego wzoru umowy ani też w żaden inny sposób, przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej, nie udzielił odpowiedzi i w ten sposób pozostawał w bezczynności względem przedmiotowego wniosku. W związku z powyższym należało ustalić, czy Dyrektor Instytutu [...] należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, a także czy żądana przez Wnioskodawcę informacja rzeczywiście stanowi informację publiczną. Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji). Podstawowym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej( t.j. Dz.U.2014.782, dalej powoływana jako u.d.i.p.), która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Znalazły się w nim m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć(art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p.), a także o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o trybie działania tych podmiotów w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Podkreślić należy, że celem konstytucyjnego zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji o działaniach organów władzy publicznej jest zapewnienie transparentności w działaniach tychże organów, w szczególności wiążących się z wydatkowaniem środków publicznych. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego, za wyjątkiem gdy informacja ma charakter informacji przetworzonej. Wbrew stanowisku organu nie można uznać, iż fakt zamiaru wykorzystania uzyskanych informacji w celach komercyjnych winno prowadzić do uznania, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. W tym względzie powołać należy się na art. 23 a ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zgodnie z którym wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale. Zatem fakt zamiaru ewentualnego wykorzystania uzyskanej informacji publicznej w celach komercyjnych nie może stanowić podstawy do uznania, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z informacja publiczną. Sąd nie podziela również stanowiska organu w zakresie uznania, że składając trzy wnioski z dnia [...] sierpnia 2014r. Skarżący nadużył prawa gdyż prawdopodobnie trudni się składaniem dużej ilości wniosków do instytucji publicznych celem sparaliżowania ich pracy. Nadużycie prawa zostało wskazane przez organ jako prawdopodobne, nadto w żaden sposób nie zostało wykazane. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także podmioty które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 851/10 (publ. LEX nr 737513), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 powołanej ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Zarzut organu, że nie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, gdyż nie jest organem samorządu gospodarczego lub zawodowego okazał się bezzasadny. Jest on bowiem podmiotem wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Instytut [...] jest podmiotem realizującym zadania publiczne w dziedzinie nauki. Przedmiotem jego działania jest prowadzenie badań naukowych w zakresie nauk biologicznych i rolniczych oraz upowszechnianie wyników tych badań. Zgodnie z art.. 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010r. o Polskiej Akademii Nauk (t. j. Dz.U. 2015.1082) o Polskiej Akademii Nauk Akademia działa poprzez utworzone przez nią instytuty naukowe. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy Polska Akademia Nauk jest państwową instytucja naukową. PAN jest instytucją, która służy rozwojowi, promocji, integracji i upowszechnianiu nauki oraz przyczynia się do rozwoju edukacji i wzbogacania kultury narodowej. Ponadto do podstawowych zadań PAN należy w szczególności kształcenie na studiach doktoranckich, studiach podyplomowych i w innych formach (art. 2 ust. 2 pkt 3). Z kolei instytuty PAN mają osobowość prawną, co wymaga wpisu do rejestru instytutów PAN (art. 48, art. 49 w/w ustawy), a w ramach swoich zadań instytut – jak to wynika z art. 50 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy) nie tylko prowadzi badania naukowe, ale również może prowadzić studia doktoranckie na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r., poz. 572, z późn. zm.). Zgodnie z art. 195 ust. 10 ustawy o szkolnictwie wyższym warunki odpłatności za studia doktoranckie określa umowa zawarta, w formie pisemnej, między uczelnią lub jednostką naukową a doktorantem. Wobec tego w instytucie PAN może mieć miejsce wydatkowanie środków na pomoc materialną dla doktorantów, o której mowa w art. 199 ustawy o szkolnictwie wyższym. Tym bardziej, że w art. 79 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o PAN wskazano, że przychodami PAN jest m.in. dotacja podmiotowa i dotacja celowa na zadania w zakresie kształcenia, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. W świetle powyższego Dyrektor Instytutu [...], który jest organem kierowniczym Instytutu (art. 52, art. 53 ust. 1 i art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o PAN) zarejestrowanego pod numerem [...] - dane jawne z rejestru instytutów PAN, którego odpis dołączono do akt, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.). Żądanie przez Skarżącego dane, tj. wzór umowy określającej warunki odpłatności za studia doktoranckie zawieranej w formie pisemnej z doktorantem (o której mowa w art. 195 ust. 10 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym lub przykładowy tekst takiej umowy zawartej w roku 2013r (po uprzedniej anonimizacji występujących w niej danych usługobiorcy) stanowi informację publiczną w rozumieniu w/w przepisów (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ust. 2 art. 13 u.d.i.p. stanowi zaś, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z uwagi na to, że Dyrektor Instytutu PAN w ogóle nie rozpatrzył wniosku skarżącej Fundacji w trybie ustawy o udzielenie informacji publicznej, to niewątpliwie pozostawał w bezczynności, wobec czego Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku Fundacji z dnia 21 sierpnia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku, który to termin koresponduje z podstawowym terminem wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Rozpatrując sprawę, organ załatwi wniosek Fundacji w sposób przewidziany prawem, tj. stosownie do okoliczności poinformuje wnioskodawcę, czy w ogóle prowadzi studia doktoranckie i udziela pomocy materialnej doktorantom, a jeśli tak - przedłoży dokumenty objęte wnioskiem za wskazany we wniosku okres (po ewentualnej animizacji danych wrażliwych) jeżeli je wytworzył lub poinformuje stronę o ich braku albo też wyda decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji, bowiem – jak na to wskazuje stanowisko pełnomocnika organu – wynikała z błędnego założenia, że zakres żądania wniosku nie dotyczy informacji publicznej, jak również że Instytutu PAN nie dotyczą kwestie wskazane we wniosku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a.. Do kosztów postępowania zaliczono uiszczony przez Skarżącą wpis w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł ustalone na podstawie § 2 ust. 1 i 2 i § 14 ust. 2 pkt 1 lic c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz.U. 2013.490) oraz opłatę skarbowa od pełnomocnictwa.