II SAB/Po 72/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego do załatwienia wniosku D. C. z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. D. C. wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego (dalej też jako Dyrektor ZK) o udostępnienie informacji publicznej: odpisu umów zawartych przez Dyrektora Zakładu Karnego z podmiotami zewnętrznymi w lutym 2015 r. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego poinformował skarżącego, że z uwagi na nadużywanie prawa do informacji publicznej jego wniosek nie może zostać załatwiony pozytywnie. Organ wyjaśnił, że głównym celem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, dalej u.d.i.p.) jest społeczna kontrola władzy publicznej. Jeśli natomiast rzeczywiste intencje wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej są inne, to nie zasługują one na aprobatę – w takim przypadku stanowią one przejaw nadużywania prawa do informacji publicznej. Dyrektor wskazał, że okoliczności te zostały wprost stwierdzone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt: II SAB/Po [...] (uzasadnienie dostępne w bazie orzeczeń CBOSA) ze skargi D. C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego. Jak natomiast zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie II SAB/Ke [...], celem wymienionej ustawy nie jest również zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji publicznych. Próba korzystania z dostępu do informacji publicznej w innym celu, niż troska o dobro publiczne stanowi nadużycie prawa. Dyrektor ZK wskazał, że od niespełna dwóch lat skarżący składa liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej, w tym żądając udostępnienia kopii dokumentacji Zakładu, nie uiszczając kosztów ich udostępnienia. W 2019 r. odnotowano 41 wniosków złożonych w okresie od lipca do października. W 2020 roku, od maja do listopada, odnotowano już 79 wniosków. Zdaniem organu działania skarżącego noszą znamiona celowego, sztucznego rozdzielania wniosków na obejmujące dane z krótkiego okresu (np. kilkanaście wniosków o jadłospisy, każdy dotyczący innego okresu; kilkanaście wniosków o kopie umów zawartych przez Dyrektora - każdy dotyczący innego miesiąca). W ten sposób skarżący próbuje uniknąć stwierdzenia, że żądane przez niego informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej, a tym samym uniknąć odmowy ich udostępnienia. Organ wywiódł, że w przypadku nieotrzymania informacji lub otrzymania informacji niesatysfakcjonującej bez próby wyjaśnienia lub wniosku o doprecyzowanie informacji skarżący składa skargi do sądu. Pomimo korzystania z profesjonalnej pomocy prawnej skargi okazują się jednak bezzasadne. W ocenie Dyrektora ZK uzasadnione jest twierdzenie, że celem skarżącego nie jest troska o dobro publiczne, a osiągnięcie satysfakcji wynikającej ze świadomości znacznego zaangażowania przez niego administracji Zakładu Karnego we W. w załatwianie wniosków. Reasumując organ wskazał, że działania skarżącego są równoznaczne z nadużywaniem prawa dostępu do informacji publicznej i nie zasługują na aprobatę i ochronę. D. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na opisany na wstępie wniosek. W skardze argumentował, że odmawianie mu udostępnienia informacji publicznej jest niedopuszczalne, nie może być zaakceptowane ponieważ jest sprzeczne z obowiązującym prawem i zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącego wskazała, że podtrzymuje skargę oraz zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie pełnomocnika wniosek skarżącego prowadzi do uzyskania informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne, w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym i majątkiem Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę okazała się zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że żądanie skarżącego (odpisy umów zawartych przez Dyrektora ZK W. z podmiotami zewnętrznymi w lutym 2015 r.) dotyczyło udostępnienia informacji publicznej oraz, że Dyrektor ZK jest pomiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Sporne w niniejszej sprawie było to, czy Dyrektor ZK mógł załatwić wniosek skarżącego przesyłając mu pismo z [...] stycznia 2021 r. nr [...] i powołując się na "nadużycie prawa do informacji" przez skarżącego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje, że informacja publiczna która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Przy tym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że organ do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej (o ile jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia) co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W przypadku uznania, ze informacja publiczna ma charakter przetworzony, a wnioskodawca nie wykaże, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), organ również jest uprawniony do wydania decyzji odmownej. Wobec tego należy wskazać, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości załatwienia wniosku w formie zwykłego pisma informującego wnioskodawcę, że podmiot zobowiązany nie udzieli mu żądanej informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczno jedynie możliwość poinformowania wnioskodawcy zwykłym pismem, że podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź, że żądana informacja nie jest informacja publiczną. Oznacza to, że Dyrektor Zakładu Karnego nie mógł załatwić wniosku skarżącego pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] Jeżeli organ uważał, że doszło do nadużycia prawa powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji organ dopuścił się bezczynności, bowiem do chwili obecnej nie załatwił wniosku skarżącego w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p. Mając to na uwadze Sąd w punkcie I wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązaniu Dyrektora Zakładu Karnego do rozpoznania wniosku D. C. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2020 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd w punkcie II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 orzekł, że organ dopuścił się bezczynności. W punkcie III wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1a stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu stwierdzenie rażącego charakteru bezczynności wymagałoby stwierdzenia, że działanie organu jest jawnie sprzecznie z prawem. W niniejszej sprawie Dyrektor ZK zareagował na wniosek D. C., natomiast w kontekście faktu, że wnioskowanej informacji nie udzielono niewłaściwa okazała się forma załatwienia wniosku (pismo zamiast decyzji). Organ dopuścił się więc bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, ale nie miała ona cech kwalifikowanego naruszenia. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). /