II SAB/Po 74/20

Dnia 19 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za urlop postanawia: odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. A. K. wystąpił do Komendanta Policji o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu żądania wyjaśnił, że ze służby w Policji został zwolniony w dniu [...] stycznia 2003 r. Na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 100, poz. 1084), został mu wypłacony ekwiwalent w wysokości [...] części miesięcznego uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnim zajmowanym stanowisku służbowym. Tym niemniej, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przepis art. 115a ustawy o Policji w zakresie metody obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. W odpowiedzi pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], Komendant Policji zawiadomił, że publikacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego skutkuje utratą mocy dotychczasowych przepisów dotyczących sposobu obliczania tego ekwiwalentu co oznacza, że obecnie nie istnieje norma prawna pozwalająca na naliczenie tego świadczenia. Wobec tego złożony wniosek zostanie rozpatrzony dopiero po podjęciu przez właściwe podmioty stosownych kroków skutkujących wiążącym przyjęciem zasad obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W nawiązaniu do pisma z dnia [...] grudnia 2018 r. A. K. podniósł, że pismo organu ma wyłącznie walor informacyjny i nie przybiera formy władczego rozstrzygnięcia organu. Tymczasem obowiązkiem organu jest wydanie decyzji administracyjnej, wobec czego wnosi o wszczęcie postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Komendant Policji działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. K., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub wydania decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty tego świadczenia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia A. K. z dnia [...] stycznia 2019 r., Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] stycznia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub wydania decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty tego świadczenia. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. A. K. wniósł do Komendanta Policji o bezzwłoczne załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. Ostatecznie, po wymianie dalszej korespondencji w sprawie (k. 45, k. 47 – 50 i k. 52 akt adm.), A. K. pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] za pośrednictwem Komendanta Policji, wniósł ponaglenie wobec braku działania Komendanta Policji w sprawie ponownego przeprowadzenia czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W uzasadnieniu wskazał, że jego wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji nie został rozpatrzony zgodnie z obowiązującym prawem pomimo upływu dziewiętnastu miesięcy. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. A. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Policji, wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do ponownego przeprowadzenia czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z sentencją Wyroku Trybunału Konstytucyjnego K7/15 i obowiązującymi normami prawa oraz zarządzenie wypłaty należnych kwot świadczeń, stanowiących różnicę pomiędzy kwotą należną, a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy o Policji, z uwzględnieniem należnych odsetek, oraz wydania decyzji administracyjnej co do istoty sprawy w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie; 4) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 6) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że pomiędzy dniem [...] stycznia 2019 r. a dniem [...] lutego 2020 r. organ nie wykonał żadnych czynności w sprawie załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. W opinii skarżącego organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w zwłoce w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie w całości. Wyjaśnił, że w żadnym piśmie kierowanym do A. K. nie wskazywał na odmowę wypłaty wyrównania, lecz informował, że dokonanie naliczenia i wypłaty ekwiwalentu za urlop nie jest możliwe z uwagi na brak przepisów określających jaki przelicznik będzie obowiązujący. Z chwilą wejścia w życie regulacji prawnych określających jaki wskaźnik należy stosować przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy możliwe będzie dokonanie przeliczenia i ustalenia kwoty wypłaty ekwiwalentu. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2020 r. zarzucił Komendantowi Policji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, a także przepisów postępowania, tj.: art. 6, art. 7, art. 8 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie prowadzące do utrwalenia stanu niezgodnego z Konstytucją RP i niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Na wstępie podkreślenia wymaga, że A. K. złożył skargę zarówno na bezczynność, jak i na przewlekłość Komendanta Policji w sprawie załatwieniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do dopuszczalności skargi na bezczynność w niniejszej sprawie wskazać należy, że merytoryczne rozstrzyganie skargi na bezczynność w razie jej wniesienia po zakończeniu sprawy jest niedopuszczalne. W tym zakresie należy odwołać się do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (dostępnej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), stanowiącej, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Choć teza przywołanej uchwały odnosi się wyłącznie do spraw zakończonych decyzją administracyjną, to zawarte w uzasadnieniu tej uchwały rozważania można odnieść do postępowań kończących się ostatecznymi postanowieniami. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił bowiem, że pogląd sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Wprawdzie w rozpatrywanym przypadku nie doszło do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., jednakże z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Komendant Policji działając na podstawie art. 61a K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. K., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub wydania decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty tego świadczenia (k. 17 akt adm.). Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], wydanym w wyniku rozpoznania złożonego przez skarżącego zażalenia (k. 38 – 40 akt adm.). Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa złożenia na wskazane postanowienie skargi do sądu administracyjnego, o którym to prawie został pouczony w treści postanowienia, wobec czego postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stało się ostateczne i prawomocne przed wniesieniem skargi na bezczynność organu. W związku z powyższym sąd administracyjny nie mógł już merytorycznie orzekać w przedmiocie skargi na bezczynność. Stan bezczynności organu, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., przestał bowiem istnieć i nie istnieje. Wydanie przez właściwy organ przewidzianego art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania spowodowało ustanie stanu podlegającego kontroli Sądu, a w konsekwencji niedopuszczalność skargi na bezczynność Komendant Policji w tej sprawie i konieczność wydania przez Sąd postanowienia o odrzuceniu skargi. Ustosunkowując się z kolei do dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania podkreślić należy, że choć przywołana powyżej uchwała dotyczy innej niż przewlekłość formy pasywności organu administracji publicznej, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie koniecznego podejścia do obejmowania merytoryczną, sądowoadministracyjną kontrolą spraw także na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność). Celem tym jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno bowiem skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc w ocenianej obecnie sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan przewlekłości postępowania, bowiem wniosek skarżącego został załatwiony poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, to – w kontekście wskazanej wyżej uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. – brak było podstaw do w merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Z uwagi na stan sprawy, wniesiona skarga nie mogła zatem zmierzać do uchylenia zarzucanego stanu przewlekłości postępowania, a zatem, nie mogła realizować przedstawionego wyżej celu tej skargi (jej istoty), co uzasadniało jej odrzucenie. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a.