II SAB/Po 75/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. G. i F. G. na bezczynność Spółki A Sp. z o.o. Rejon Dystrybucji P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. zobowiązuje Spółkę A Sp. z o.o. Rejon Dystrybucji P. do załatwienia wniosku skarżących z dnia 24 września 2011 r. w terminie 14 (czternastu) dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność Spółki A Sp. z o.o. Rejon Dystrybucji P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Spółki A Sp. z o.o. Rejon Dystrybucji P. na rzecz skarżących kwotę 357,- (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 24 września 2011 r. skierowanym do Spółki A S. i F. małżonkowie G. działając przez swojego fachowego pełnomocnika w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej ustawy) domagała się i m.in. udostępnienia "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych" na działkach o wskazanym numerze ewidencyjnym położonych w R. W odpowiedzi Spółka A sp. z o.o. pismem z dnia 20 października 2011 r. poinformowała, że domaga się dokumentów potwierdzających stan prawny nieruchomości a w szczególności aktualnego podkładu geodezyjnego terenu z naniesionym geodezyjnie obszarem przedmiotowej działki wraz z zaznaczoną lokalizacją urządzeń elektroenergetycznych. Następnie pismem z 22 grudnia 2011 r. wyjaśniła, że urządzenia posadowione zostały na przedmiotowych nieruchomościach po przeprowadzeniu stosownych procedur prawnych oraz podała, że nie jest organem administracji rządowej ani samorządowej w związku z czym przepisy kpa nie mają do niej zastosowania i dlatego stwierdziła iż nie jest zobowiązana do udzielania informacji o które się zwracano gdyż stanowią one wewnętrzną tajemnicę spółki. W tej sytuacji pełnomocnik właścicieli gruntu pismem z dnia 10 stycznia 2012 r. ponowił swoje żądanie o przesłanie kserokopii decyzji dotyczących posadowienia urządzeń na wskazanej działce. Pismem z dnia 1 lutego 2012 r. spółka odpowiedziała, że nie jest zobowiązana do udzielania informacji o której pełnomocnik wnioskuje gdyż stanowią one wewnętrzną tajemnicę spółki. Następnie pismem z dnia 5 marca 2012r. Spółka A sp. z o.o. poinformowała, że dokumentację związaną z niniejszą sprawą jest w stanie udostępnić do wglądu tylko i wyłącznie w swojej siedzibie po ustaleniu terminu bezpośrednio z pracownikiem udziału w P. Pismem z 16 października 2012 r. S. i F. małżonkowie G. działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Spółki A Rejon Dystrybucji P. polegającą na nierozpatrzeniu ich wniosku z dnia 24 września 2011 r. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. Skarżący wnieśli o zobowiązanie wymienionej spółki do udzielenia powyższej informacji i o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że spółka jest zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi" i w konsekwencji żądane informacje dotyczą "sprawy publicznej" oraz nakładają obowiązek jej udzielenia. W odpowiedzi na skargę Spółka A wniosła o oddalenie skargi, wskazując na okoliczność, że skarżący wielokrotnie podkreślali, a przynajmniej dawali wyraźnie do zrozumienia, iż żądanie swoje opierają na ewidentnym swoim interesie prywatnym. Uzasadniając powyższe wskazano, że zgodnie z art. 1 ustawy informację publiczną stanowi informacja "o sprawach publicznych", a zgodnie z art. 6 tej ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o polityce, podmiotach (organizacji, statusie prawnym, działalności i kompetencjach, strukturze własnościowej) wskazanych w ustawie i o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (sposobie przyjmowania i załatwiania spraw, sposobie stanowienia prawa itp.) oraz o danych publicznych, w tym m.in. treść aktów administracyjnych, natomiast w katalogu powyższych nie ma kategorii "wszelkie posiadane dokumenty". Oznacza to, że podmiot zobowiązany jest do udostępnienia jedynie takich dokumentów, które po pierwsze mają charakter dokumentu publicznego, a po drugie, które możliwe są do zindywidualizowania. Jako żądania złożonego na podstawie ustawy nie można więc, zdaniem Spółki A, oceniać żądania udostępnienia kserokopii "wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy ww. linii elektroenergetycznych". Dalej opisując kolejno kierowane do wnioskującej pisma wyjaśniono, że Spółka A pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skierowała informację, że nie odnaleziono dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych. W ocenie Spółki A powyższa informacja usunęła ewentualny stan bezczynności co skutkuje celowością umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 §2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Na wstępie należy wskazać, na co słusznie zwrócili uwagę skarżący, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem k.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno - technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545). Uwzględniając, iż niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, że jej przedmiotem jest bezczynność Spółki A w zakresie udostępnienia skarżącym decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku. Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy żądane dokumenty (decyzje) są informacją publiczną oraz czy Spółka A jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W niniejszej sprawie należy również ustalić czy działania spółki. nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy, z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. z 2001 nr 121 poz.1198/ zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy). Wbrew stanowisku Spółki A, nie wymaga się od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że żądane przez skarżących informacje (decyzje) stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów dotyczącej z lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na dokładnie wskazanych we wniosku nieruchomościach. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu przedstawionemu w odwiedzi na skargę, treść wniosku pozwala na skonkretyzowanie aktów administracyjnych. Skarżący konsekwentnie wskazują bowiem, iż zakresem ich wniosku objęte są decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach o numerze ewidencyjnym [...], położonej w R. ze wskazaniem że przedmiotowa działka stanowi ich wspólność majątkową małżeńska, co stanowi wystarczającą podstawę do skonkretyzowania informacji objętych zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozważając podmiotowy aspekt niniejszej sprawy należy wskazać zwłaszcza na treść art. 4 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji sprowadza się do interpretacji o wykonywaniu zadań publicznych przez różne podmioty, niebędące jednakże organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiągania celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Podsumowując, przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują – w ocenie Sądu – zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide np.: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Uznając, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku stanowią informację publiczną, a Spółka A będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżący we wniosku wskazali, iż domagają się przesłania im kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach, to podmiot zobowiązany powinien udostępnić informacji publicznej we wskazanej przez skarżących formie. W niniejszej sprawie, Spółka A nie udzieliła żądanej informacji podając w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. stanowiącym ostateczną odpowiedź na złożony przez skarżących wniosek o dostępie do informacji publicznej, i po wniesieniu skargi do sądu na bezczynność że w zasobach dokumentacyjnych firmy brak jest dokumentów, które można zidentyfikować jako wnioskowane decyzje. Treść powyższego pisma pozostaje jednak w sprzeczności z wcześniejszymi pismami z dnia z dnia 5 marca 2012 r., w którym stwierdzono, że firma dysponuje dokumentami objętymi zakresem wniosku, lecz dokumentację pozostawia do wglądu w swojej siedzibie. Powyższej okoliczności nie wyjaśniono także w odpowiedzi na skargę, co więcej podtrzymano stanowisko, że okoliczności sprawy wskazują na brak interesu publicznego i sprawy publicznej. W ocenie Sądu takie zachowanie nie pozwala uznać działania Spółki A w niniejszej sprawie za zgodne z przepisami ustawy. Okoliczność dysponowania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w trybie ustawy stosownymi dokumentami stanowiącymi informację publiczną, przy braku udzielenia informacji w formie wskazanej przez skarżących powoduje, iż zasadnym jest przyjęcie, że Spółka A pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez skarżących. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy przepis jest podstawą prawną uzasadniającą rozstrzygnięcie zawarte w pkt. I wyroku. Dokonana przez sąd wykładania obowiązujących przepisów pozwoli organowi w terminie 14 dni na załatwienie wniosku. Sąd uznał także, że bezczynność Spółka A nie miała charakteru rażącego z tej racji, że przedsiębiorstwo udzielało odpowiedzi na wnioski skarżącej. Informacje, których wnioskująca poszukuje dotyczy decyzji lokalizacyjnych z dawnych lat co wymaga przeprowadzenia poszukiwań archiwalnych, a sprawa dotycząca udostępniania informacji publicznej nie była dla firmy energetycznej w sposób dostateczny jasna. W ocenie Sądu nie ma jednak w postępowaniu przedsiębiorstwa cech rażącego naruszenia prawa, a jedynie brak prawidłowej interpretacji obowiązującej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a