II SAB/Po 76/23

Dnia 10 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 2 maja 2023 r. (wpływ 4 maja 2023 r.) J. K., podając że wniosek dotyczy działek nr [...], [...], [...] obręb ewid. S., zwrócił się do Burmistrza Miasta o udzielenie następujących informacji: 1. Jakie uwarunkowania zagospodarowania obowiązują dla w/w działek w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zwanego "studium"? W jakich konkretnie jednostkach redakcyjnych studium te uwarunkowania zostały zapisane? W jakim Dzienniku Urzędowym Województwa [...] opublikowano obowiązujące (aktualne) studium dla tych działek? 2. Jakie ustalenia (ogólne i szczegółowe) związane ze sposobem zagospodarowania i zabudowy dla w/w działek zostały zapisane w planowanym do uchwalenia miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zwanego dalej "planem miejscowym"? W jakich konkretnie jednostkach redakcyjnych projektu planu miejscowego te ustalenia zostały zapisane? Gdzie opublikowano projekt planu miejscowego? Strona wniosła jednocześnie o przesłanie wykonanej analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, to jest dokumentów, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W piśmie z 17 maja 2023 r., nr [...], Burmistrz Miasta, powołując się na art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), w odpowiedzi na wniosek wskazał: Pkt 1. Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. udostępniona jest m.in. na BIP-ie Urzędu Miejskiego w J.. W nim znajdują się wszystkie informacje, o które strona wnioskuje. Informacje dostępne są w zakładce Uchwały podjęte w 2022 roku. Jednocześnie poinformowano, że Studium jako akt wewnętrzny nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Pkt 2. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Z. " w obrębach geodezyjnych R. i S. udostępniony jest w BIP w zakładce Obwieszczenia i informacje Burmistrza Miasta. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych jest udostępniana na wniosek. Do pisma załączono analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Z. " w obrębach geodezyjnych R. i S.. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżący wniósł o uwzględnienie skargi na bezczynność Burmistrza Miasta i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podano, że skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej polegającej na: 1. wskazaniu aktualnie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określającego uwarunkowania dla trzech podanych we wniosku działek. Z uwagi na to, że studium było zmieniane skarżący chciał mieć pewność jaka jest treść aktualnie obowiązującego studium i w jakim dokumencie treść ta została zapisana – w jakiej konkretnie uchwale. Ponadto, domagał się wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych studium, w których uwarunkowania zostały zapisane. 2. wskazaniu ustaleń (ogólnych i szczegółowych) związanych ze sposobem zagospodarowania i zabudowy dla powyższych działek, które zostały zapisane w planowanym do uchwalenia planie miejscowym. Domagał się wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych projektu planu miejscowego, w których te ustalenia dla tych trzech działek zostały zapisane oraz podania informacji, gdzie opublikowano projekt planu miejscowego. 3. przesłaniu analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Informacje te były niezbędne by sprawdzić (porównać i ocenić) czy zapisy określające sposób zagospodarowania i zabudowy działek w planowanym do uchwalenia planie miejscowym są zgodne z obowiązującym studium, jak i oceny czy planowane zamierzenia inwestycyjne skarżącego są zgodne z zapisanymi w projekcie planu miejscowego – innymi słowy, czy skarżący będzie mógł zgodnie z prawem zrealizować zamiary inwestycyjne. Dokumentem który miał dopomóc w ocenie miała być żądana analiza, która jak się okazało jest bardzo lakoniczna, a co najważniejsze nie jest opatrzona jakąkolwiek datą i w istocie jest dokumentem całkowicie nieprzydatnym. Zdaniem skarżącego Burmistrz do tej pory nie załatwił sprawy, nie przesłał w terminie 14 dni żądanej informacji publicznej ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia lub umorzeniu postępowania. Przesłane pismo z 17 maja 2023 r. nie zawiera informacji w żądanym zakresie. Burmistrz zamiast udzielić konkretnych informacji odesłał skarżącego do BIP. Tymczasem informacji, których domaga się skarżący w BIP nie ma. Na podstawie BIP w ocenie skarżącego nie można w żaden sposób ustalić i określić np. jakie jest przeznaczenie przedmiotowych działek w Studium, a jakie ma być w planowanym MPZP i gdzie potwierdzenia tych informacji należy szukać. Jeżeli sąd jest w stanie dokonać oceny zgodności zapisów projektu MPZP z obowiązującym studium dla podanych działek na podstawie informacji publicznej udostępnionej przez Burmistrza, to skarżący wnosi o dokonanie takiej oceny i jej ujawnienie w treści wyroku. Burmistrz w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że udzielił odpowiedzi na wniosek w ustawowym terminie, a przytoczony art. 10 ust. 1 u.d.i.p. upoważnia do wskazania, że wnioskowane dane są ogólnodostępne w BIP. Nieprawdą jest, że danych tych nie ma w BIP na co potwierdzeniem mają być łącza internetowe podane w odpowiedzi na skargę przekierowujące bezpośrednio do miejsca, w którym można zapoznać się z dokumentacją dotyczącą zarówno studium, jak i planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jako że skarżący skierował do tut. Sądu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta ziściły się podstawy do zastosowania ostatnio podanej regulacji. Jednocześnie jak przewiduje art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw, która przewidziana została w art. 10 P.p.s.a. W art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. sądowoadministracyjnej kontroli poddano bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Jak przewiduje art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Od razu zauważyć trzeba, że już powyższe pozwala uznać, iż chybione jest oczekiwanie przez skarżącego, aby na potrzeby rozpoznawanej sprawy tut. Sąd dokonał: "oceny zgodności zapisów projektu MPZP z zapisami obowiązującego Studium dla (...) trzech konkretnych działek (...)". W żadnym razie kontroli sądowej nie został w tej sprawie poddany jakikolwiek akt bądź czynność Burmistrza Miasta lub innego organu, w szczególności skarga nie została w niej złożona na przyjęty przez Radę Miejską w J. plan miejscowy, czy akcentowany przez skarżącego projekt tego planu – abstrahując od ewentualnej dopuszczalności takiej skargi – toteż dochodzenie dokonania ich oceny nie może odnieść w tym postępowaniu zamierzonego skutku. W sprawie, która poddana została kontroli tut. Sądu, skarżący domaga się w trybie przewidzianym w u.d.i.p. udzielenia informacji publicznych. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że pomiędzy stronami bezsporny jest charakter żądanych przez skarżącego informacji, a więc nie jest kwestionowane, że mają one walor informacji publicznych. Nie ma również wątpliwości, że Burmistrz Miasta jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do ich udostępnienia. Istota sporu sprowadza się przede wszystkim do tego, czy informacje te udostępnione zostały w BIP. Konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej, przewidziane w art. 61 Konstytucji RP, skonkretyzowane zostało w u.d.i.p. W art. 2 tej ustawy przewidziano, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej: "prawem do informacji publicznej". Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 ustawy. Stosownie natomiast do art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Biuletyn Informacji Publicznej lub portal danych stanowią zatem podstawowe źródła zapoznania się z informacją publiczną. Z powyższych przepisów wynika także, że informacje publiczne udostępnione we wskazanych w nich publikatorach, w tym w Biuletynie Informacji Publicznej, nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Innymi słowy podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku, jeśli udostępnił ją już we wspomnianych publikatorach. Art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku dalszego udostępnienia informacji publicznej, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub portalu danych. Zauważyć trzeba, że udostępnienie informacji publicznej w BIP zwalnia także podmiot zobowiązany z obowiązku potwierdzania na piśmie jej istnienia, jak również na dysponencie tej informacji nie spoczywa obowiązek wydruków z BIP i przesłania ich wnioskodawcy. BIP został stworzony w celu powszechnego i bezpłatnego udostępniania informacji publicznej w postaci elektronicznej. Biuletyn ten składa się z witryn internetowych, na których władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne udostępniają informacje publiczne. Są to tzw. strony podmiotowe BIP, na których podmiot prowadzący taką stronę publikuje informacje służące wszystkim odwiedzjącym, a dotyczące np. jego statusu prawnego, przedmiotu i trybu działania, prowadzonych rejestrów, ewidencji, czy też zgromadzonych archiwów (por. wyrok NSA z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 979/22, z 1 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 631/22, z 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 416/08, dostępne w CBOSA na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją, a więc z udostępnieniem informacji publicznej w BIP – wobec informacji objętych pkt 1. i 2. wniosku skarżącego z 2 maja 2023 r. – mamy do czynienia w sprawie. Zarówno postanowienia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J., jak i postanowienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Z. ", obejmujące podane we wniosku działki, zostały udostępnione w BIP Urzędu Miejskiego w J.. Analiza stanowiska skarżącego, prezentowanego w skardze skierowanej do tut. Sądu, prowadzi zaś do wniosku, że skarżący nie tyle kwestionuje to, iż rzeczone akty są dostępne w BIP ile to, że akty te, które w BIP się znajdują, nie pozwalają mu zrealizować założonych celów – dokonać oceny zgodności projektu planu miejscowego z obowiązującym studium, jak i oceny legalności planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ocena przydatności aktów stanowiących informację publiczną do zakładanych przez wnioskodawcę celów wykracza jednak poza ramy rozpatrywanego przypadku i nie może stanowić podstawy skutecznego zarzutu naruszenia przez Burmistrza Miasta przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Stanowczo podkreślić bowiem należy, iż żaden przepis u.d.i.p. ani innej ustawy nie przewiduje, aby na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej ciążył w tym względzie inny obowiązek niż zapewnienie dostępu do tego rodzaju informacji zwłaszcza, aby podmiot ten miał w jakimkolwiek stopniu zagwarantować, by uzyskane informacje były przydatne dla potrzeb wnioskodawcy. Z podobnych co ostatnio przyczyn nie sposób czynić Burmistrzowi Miasta zarzutu z uwagi na negatywną ocenę skarżącego co do przydatności udostępnionej już poza BIP analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Z. ". To że skarżący negatywnie odnosi się do wartości pozyskanego w ten sposób dokumentu nie powoduje, że Burmistrz Miasta nie wywiązał się z obowiązków nałożonych w u.d.i.p. realizując wniosek skarżącego z 2 maja 2023 r. w pozostałym zakresie. Podsumowując, wobec udostępnienia informacji objętych pkt 1. i 2. wniosku skarżącego w BIP, co zwalniało Burmistrza Miasta z ich ponownego udostępnienia w reakcji na rzeczony wniosek, a także wobec udostępnienia przy piśmie z 17 maja 2023 r. analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego "Z. " w odpowiedzi na pozostałą część wniosku, nie sposób uznać, aby Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek – co w sprawie niniejszej odnieść można jedynie do ostatnio wspomnianej, pozostałej części wniosku skarżącego obejmującej podaną tam analizę – następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy. W sprawie bezsporne pozostaje, że termin ten został zachowany, na co wskazuje zresztą porównanie daty wpływu wniosku do Urzędu Miejskiego w J. (4 maja 2023 r.) z datą odpowiedzi Burmistrza Miasta (pismo z 17 maja 2023 r.). Na koniec zauważyć jeszcze trzeba, że nie może odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku próba uzyskania w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej informacji o tym, jakie według obowiązującego studium i projektowanego planu miejscowego jest przeznaczenie konkretnych, podanych przez skarżącego działek. Powyższe żądanie wyraźnie wskazuje bowiem, iż strona skarżąca jedynie pod pretekstem korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej usiłuje wymusić na organie wykonawczym gminy dokonanie wykładni zapisów stadium i projektu planu miejscowego i doprowadzić do wydania swego rodzaju zaświadczenia o przeznaczeniu wskazanych we wniosku nieruchomości w tych aktach planistycznych. Jest to więc próba zmuszenia organu nie do udostępnienia już istniejącej informacji publicznej w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. oraz istniejącego projektu planu miejscowego, lecz do dokonania aktu wykładni tych tekstów prawnych i utrwalenia go w formie pisemnej. Żądanie wystosowane w kontrolowanej sprawie w tym zakresie jest zatem pozbawione podstawy prawnej na gruncie u.d.i.p., a jednocześnie prawo strony do uzyskania dostępu do informacji publicznej w dostateczny sposób realizuje uzyskanie dostępu – poprzez BIP lub w trybie wnioskowym – do objętych tych żądaniem aktów, w których znajdują się postanowienia będące przedmiotem zainteresowania skarżącego, które mogą zostać przez niego samodzielnie wyłożone odnośnie konkretnie wskazanych nieruchomości. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż konkretyzacja możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem miejscowym, będąca wyrazem interpretacji przepisów planu i jego zastosowania, dokonywana jest stosownym rozstrzygnięciem administracyjnym (np. w decyzji o pozwoleniu na budowę czy też w zaświadczeniu o jakim mowa w art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane), a okoliczność, czy planowana inwestycja będzie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie i w jakim zakresie należy już do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego, który w prowadzonym przez siebie postępowaniu będzie oceniał stosowną dokumentację projektową w trybie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Jest to bowiem element stanu faktycznego i prawnego sprawy, z którym przepisy Prawa budowlanego wiążą określone konsekwencje prawne (zob. wyrok NSA z 14 października 2015 r., sygn. akt II OSK 381/14, por. także wyrok WSA w Szczecinie z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 434/18, CBOSA). Jeżeli zaś skarżący pomimo udostępnienia żądanych aktów w BIP chciał domagać się ich udostępnienia przez właściwy organ – nie przesądzając w tym miejscu o skuteczności takiego żądania – powinien uczynić to w trybie dopuszczonym przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Należało jednak zgłosić w tym względzie stosowne żądanie, którego w sprawie niniejszej brak (por. powołany już powyżej wyrok NSA z 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 416/08). Rzeczą skarżącego, po uzyskaniu pisemnej informacji z 17 maja 2023 r., było ewentualne żądanie wglądu do omawianych aktów lub złożenie wniosku o wypisy i wyrysy. Ewentualnego wydania zaświadczenia co do przeznaczenia konkretnie wskazanych działek gruntu w studium, względnie w projekcie planu miejscowego skarżący mógłby także domagać się w trybie przewidzianym Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego, co jednakże wiązałoby się z koniecznością wykazania istnienia przesłanek wydania zaświadczenia o wskazanych w art. 217 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.