II SAB/Po 77/20

Dnia 20 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi N. I. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. Zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącej datowanego na [...] czerwca 2019 roku w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. Stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. Zasądza od Wojewody na rzez skarżącej sumę pieniężną [...],- (słownie: [...]) złotych, IV. Zasądza na rzecz skarżącej N. I. od Wojewody kwotę [...]- zł (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w zakresie rozpoznania wniosku N. I. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej. Do złożenia skargi doszło w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie akt sprawy. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. (data wpływu do organu: [...] czerwca 2019 r.) M. S., działając jako pełnomocnik N. I., wystąpił o udzielenie mocodawczyni zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej. Wraz z wypełnionym formularzem (k. 25–36 akt administracyjnych) przedłożył potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej (k. 37 akt administracyjnych), druk ZUS P ZCNA dotyczący V. I. (męża N. I.), z którego wynika, że uprawnioną do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego jest także N. I. (k. 3 akt administracyjnych), umowę o pracę V. I. zawartą na okres próbny od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] sierpnia 2019 r. (k 4. akt administracyjnych), akt małżeństwa zawartego pomiędzy N. I. a V. I. sporządzony w języku ukraińskim (k. 5 akt administracyjnych), kopię wizy ważnej od dnia [...] grudnia 2018 r. do dnia [...] czerwca 2019 r. (k. 7 akt administracyjnych), kopię paszportu ważnego do dnia [...] kwietnia 2028 r. (k. 8 akt administracyjnych), pełnomocnictwo udzielone przez N. I. w dniu [...] czerwca 2019 r. M. S. (k. 9 akt administracyjnych), umowę najmu lokalu mieszkalnego, w której po stronie najemców występują V. I. oraz N. I. zawartej na okres od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] marca 2020 r. (k. 11 akt administracyjnych) oraz zawiadomienie o nadaniu numeru PESEL N. I. (k. 12 akt administracyjnych). Z akt administracyjnych wynika, że złożony wniosek wymagał uzupełnienia poprzez złożenie odcisków linii papilarnych N. I. oraz dostarczenie ważnego dokumentu podróży. Wskazane braki zostały uzupełnione przez N. I. w dniu [...] września 2019 r. w Delegaturze w [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. M. S. złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia zezwolenia N. I. na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej jednocześnie wnosząc o bezzwłoczne przesłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wraz z określeniem przewidywanej daty zakończenia postępowania (k. 43 akt administracyjnych). Wobec braku odpowiedzi na powyżej opisane czynności, M. S. złożył w dniu [...] lutego 2020 r. ponaglenie (k. 46 akt administracyjnych). W uzasadnieniu wskazano, że we wrześniu 2019 r. zostały uzupełnione braki formalne wniosku, natomiast w dniu [...] listopada 2019 r. rozstrzygnięto sprawę dotyczącą męża N. I., V. I., która warunkowała wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Podniesiono ponadto, że do dnia złożenia wniosku organ nie podjął żadnych czynności w sprawie – nie wydano rozstrzygnięcia, nie wezwano do uzupełnienia braków merytorycznych wniosku, jak również nie powiadomiono N. I. czy zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Kolejne ponaglenie z dnia [...] lipca 2020 r. wpłynęło do organu w dniu [...] lipca 2020 r. (k. 49 akt administracyjnych). W uzasadnieniu podtrzymano argumentację zawartą w pierwszym ponagleniu dodatkowo wskazując, że charakter sprawy nie jest skomplikowany, więc zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia nie jest w żaden sposób uzasadniona. Pismem złożonym dnia [...] lipca 2020 r. M. S. uzupełnił akta sprawy o dokumenty aktualizujące sytuację faktyczną N. I.. Do pisma została załączona kolejna umowa najmu lokalu mieszkalnego, w której po stronie najemców występują V. I. oraz N. I. zawartą od dnia [...] kwietnia 2020 r. do dnia [...] marca 2021 r. (k. 58 akt administracyjnych), zaświadczenie o dochodach V. I., męża N. I. (k. 57 akt administracyjnych) oraz druk ZUS P ZCNA dotyczący V. I., który potwierdza uprawnienie N. I. do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego (k. 60 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] lipca 2020 r., [...] Wojewoda zawiadomił M. S. (pełnomocnika składającej wniosek), że zostało wszczęte postępowanie w sprawie pozwolenia na pobyt czasowy, a decyzja zostanie podjęta do dnia [...] stycznia 2021 r. (k. 53 akt administracyjnych). W kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2020 r., [...] Wojewoda poinformował o przekazaniu ponaglenia wraz z aktami sprawy do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w [...]. Odnosząc się do argumentacji zawartej w ponagleniach Wojewoda wyjaśnił, że opóźnienie w załatwieniu sprawy jest spowodowane ograniczeniami kadrowymi oraz częstą rotacją pracowników, którzy muszą załatwić tysiące spraw z wniosków cudzoziemców. W międzyczasie pismem z dnia [...] lipca 2020 r. [w piśmie nastąpiła oczywista omyłka w zapisie roku – wskazano 2019 r.] N. I. złożyła skargę na bezczynność Wojewody domagając się rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, wydania przez organ żądanej decyzji, stwierdzenia bezczynności organu (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a."), stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (art. 149 § 1, art. 154 § 2 i art. 154 § 6 P.p.s.a.) i zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania (art. 200 P.p.s.a.). Jednocześnie N. I. poinformowała o ustanowieniu M. S. jako osoby upoważnionej do odbioru pism (art. 67 § 5 P.p.s.a.) oraz wniosła o doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej na adres M. S. (art. 74a § 1 P.p.s.a.). W skardze podkreślono, że załatwienie sprawy w ramach postępowania administracyjnego powinno trwać nie dłużej niż dwa miesiące, zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Zaznaczono jednocześnie, że termin ten liczy się od daty złożenia wniosku skarżącej, a nie od daty sporządzenia przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Ponadto wskazano, że N. I. nie otrzymała od organu wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Czynności te zostały podjęte dopiero po osobistym stawiennictwie skarżącej w Delegaturze w [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Zdaniem skarżącej, organ pozostaje w bezczynności co najmniej od dnia [...] listopada 2019 r., to jest po upływie dwóch miesięcy od uzupełnienia braków formalnych wniosku. N. I. poinformowała także, że bezczynność organu uniemożliwiła jej bezpośredni kontakt z rodziną mieszkającą na [...], gdyż przekroczenie granicy Rzeczypospolitej Polskiej spowoduje konieczność spędzenia trzech miesięcy na [...], to jest do czasu przywrócenia jej możliwości podróżowania w ruchu bezwizowym. W odpowiedzi na skargę (k. 10–11 akt sądowych) Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego o jej oddalenie. Wskazał, że datą wszczęcia postępowania nie jest data złożenia wniosku, a moment uzupełnienia wszystkich braków formalnych przez wnioskodawcę. Organ podkreślił, że N. I. może podróżować na podstawie paszportu biometrycznego, który uprawnia do przekroczenia granicy. W dalszej kolejności Wojewoda powołał się ponownie na niedobory kadrowe oraz rotację pracowników, które wpływają na szybkość prowadzonych postępowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi podkreślić należy, że N. I. wyczerpała, stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a, przysługujące jej środki zaskarżenia na etapie administracyjnym. Skarżąca przed wniesieniem skargi złożyła dwukrotnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. (k. 46 i 49 akt administracyjnych). Wystarczające dla wyczerpania środków zaskarżenia byłoby złożenie wyłącznie jednego ponaglenia. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście zaistniała, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. W ocenie Sądu bez najmniejszych wątpliwości można stwierdzić, że Wojewoda na dzień wniesienia skargi dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej N. I.. Jak wskazano już części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy wpłynął do organu [...] czerwca 2019 r., a do dnia wniesienia skargi nie został on rozpatrzony w formie decyzji administracyjnej. Analiza akt sprawy wskazuje, że w okresie od [...] czerwca 2019 r. do [...] lipca 2020 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie [...] znajdujące się na k. 53 akt administracyjnych) Wojewoda nie podjął jakiejkolwiek urzędowo utrwalonej czynności zmierzającej do wydania rozstrzygnięcia sprawy. W międzyczasie organ nie wystosował żadnego pisma o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W przywołanym zawiadomieniu organ wyznaczył jedynie termin do załatwienia sprawy na dzień [...] stycznia 2021 r., co uczynił z naruszeniem art. 35 § 3 K.p.a. W tym miejscu Sąd wskazuje, że do terminu rozpoznania sprawy w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy stosuje się reguły określone w K.p.a. Przepis art. 35 § 3 K.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Sąd podziela stanowisko wyrażone w skardze, iż swojej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy dużą ilością wniosków. Zauważyć należy, że trudności organizacyjne wskazane przez Wojewodę nie mają charakteru nagłego, wynikającego z niespodziewanych i bardzo trudnych do przewidzenia i przezwyciężenia okoliczności powodujących paraliż lub utrudnienia w funkcjonowaniu instytucji państwowych. Obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy, a także przeznaczenie takich sił i środków, by sprawnie realizować nałożone na nie zadania. Sąd ma świadomość, że istniejący, a niedopuszczalny stan rzeczy, nie jest zapewne zawiniony przez poszczególnych pracowników organu, lecz jest skutkiem braku adekwatnego wzmocnienia komórek organizacyjnych zajmujących się rozpatrywaniem wniosków cudzoziemców o udzielenie im prawa pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. To zadanie ciąży na Wojewodzie oraz ewentualnie także na organach decydujących o wysokości budżetu [...] Urzędu Wojewódzkiego. Strona postępowania administracyjnego nie może jednak ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwowych. Skarga była zatem usprawiedliwiona, bowiem organ do dnia wniesienia skargi, nie rozpoznał wniosku N. I.. Stąd też Sąd orzekł jak punkcie 1 oraz 2 sentencji wyroku, to jest zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku, stwierdzając zarazem, że dopuścił się on bezczynności. W tym miejscu konieczne jest jednak uzupełnienie powyższego wywodu. Sąd zaznacza, że termin do załatwienia sprawy biegnie od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Sprawy z zakresu udzielania zezwoleń na pobyt czasowy są sprawami wszczynanymi na wniosek cudzoziemca. Należy zauważyć, że konieczność uzupełnienia braków formalnych wniosku nie wstrzymuje biegu terminu do załatwienia sprawy. Termin załatwienia sprawy liczy się bowiem od daty wszczęcia postępowania, nie zaś od daty uzupełnienia braków formalnych wniosku przez stronę. Wszczęcie postępowania następuje z dniem doręczenia wniosku organowi administracji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., VII SA/Wa 181/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy zaznaczyć, że Wojewoda powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Jak wynika z akt sprawy, N. I. nie otrzymała od organu wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Czynności te zostały podjęte dopiero po osobistym stawiennictwie skarżącej w Delegaturze w [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Wobec braku podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie przez Wojewodę, w tym zmierzających do przedłużenia terminu do załatwienia sprawy, należy uznać, że od [...] lipca 2019 r. Wojewoda pozostawał bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. i naraził się na zarzut w tym zakresie. Stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności wymaga również dokonania oceny, czy bezczynność miała charakter rażący (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Sąd podkreśla, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, które zostało wystosowane [...] lipca 2020 r., organ wyznaczył termin załatwienia sprawy w sposób niczym (znajdującym umocowanie w przepisach prawa) nie usprawiedliwiony, bowiem poinformował wnioskodawcę, że sprawę załatwi w terminie blisko 6 miesięcy (do [...] stycznia 2021 r.). Organ zaniedbał także reguł terminowego informowania strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy. Tymczasem licząc od dnia złożenia wniosku, czyli [...] czerwca 2019 r. termin załatwienia sprawy został wyznaczony na ponad 1,5 roku później. W chwili wniesienia skargi sprawa N. I. pozostawała nierozpoznana, a przy tym w celu jej rozpoznania do tej daty nie podjęto żadnej czynności. Dopiero po odnotowaniu wpływu skargi do Wydziału Spraw Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego pismem z dnia [...] lipca 2020 r. wystosowano zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Powyższe wskazuje, że w sprawie N. I. działania zostały podjęte przez organ dopiero wskutek skargi do sądu administracyjnego. Sąd zaznacza też, że sprawy nie rozpoznano z wielomiesięcznym uchybieniem terminu, ale także nie nastąpiło to pomimo ponaglenia. W ocenie Sądu sytuacja, w której strona czeka przez tak długi okres bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W realiach tej konkretnej sprawy Sąd uznał także za zasadne uwzględnić, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., żądanie skarżącej N. I. o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej, aczkolwiek w niższej niż żądana wysokości – pkt 4 sentencji wyroku. Kolejna kwestia istotna z punktu widzenia sprawy, to fakt, że przedłużający się czas rozpoznania sprawy powoduje, iż także skarżąca doznaje ograniczenia w możliwości podróżowania. Dolegliwości tej w ocenie Sądu nie umniejsza fakt, że jest to okoliczność powszechnie przywoływana przez cudzoziemców domagających się rozpoznania ich wniosków. Sąd nie podzielił jednak żądania N. I. co do wysokości, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. (połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim). W ocenie Sądu kwota przysługująca skarżącej w sytuacji stwierdzenia bezczynności nie ma charakteru odszkodowawczego i nie służy pełnej rekompensacie wszelkich oczekiwanych, hipotetycznych korzyści jakie skarżąca uzyskałaby, gdyby jej sprawę rozpoznano terminie. Jej rolą jest swoiste zadośćuczynienie za opieszałość organów państwa. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy usprawiedliwiały przyznanie na rzecz N. I. kwoty [...]zł. Sąd miał też na uwadze, iż konieczność wypłaty sumy pieniężnej, o której mowa w art.149 § 2 P.p.s.a. posłuży zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy, ewentualnie wymierzanie grzywien, ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie 6 wyroku na mocy art. 200 P.p.s.a., a na zasądzoną kwotę złożyła się kwota wpłaconego wpisu od skargi (druk wpłaty – zob. k. 2 akt sądowych). Wyrok zapadł w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.