II SAB/Po 77/21

Dnia 10 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania A. C. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu odwołania A. C. III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dnia [...] lutego 2020 r. A. C. (zwana dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącą") zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy W. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z [...] lutego 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. (zwany dalej "Burmistrzem") odmówił Skarżącej przyznania tego świadczenia. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – adw. M. Ż., złożyła odwołanie od decyzji, które zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w dniu [...] marca 2020 r. Postanowieniem z [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w P." lub "Kolegium") stwierdziło niedopuszczalność odwołania, podnosząc, że zostało ono wniesione po terminie. W związku z wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Kolegium uwzględniło skargę w trybie autokontroli i postanowieniem z [...] listopada 2020 r. uchyliło własne postanowienie z [...] września 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że skarga jest oczywiście uzasadniona. Dnia [...] lutego 2021 r. wnioskodawczyni wniosła ponaglenie na bezczynność Kolegium w rozpoznaniu jej odwołania od decyzji Burmistrz Miasta i Gminy W. z [...] lutego 2020 r. Dnia [...] marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wypożyczył organowi na jego wniosek akta sprawy. Pismem z [...] marca 2021 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca wniosła o wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie, stwierdzenie, że Kolegium dopuściło się bezczynności oraz, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że od momentu uwzględnienia pierwszej skargi w trybie autokontroli, Kolegium nie podjęło żadnej czynności zmierzającej do załatwienia jej sprawy. Nie rozpoznano jej w terminie, ani nie wyznaczono nowego terminu. Skarżąca wskazała, że mimo wniesienia ponaglenia, nie zostało ono rozpoznane, zatem droga administracyjna została wyczerpana. Kolegium naruszyło przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy, a przede wszystkim zasadę szybkości postępowania z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] SKO w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Kolegium uznało, że skarga jest bezzasadna, a postępowanie jest bezprzedmiotowe. Organ wyjaśnił, iż po zwrocie akt z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Kolegium przystąpiło do rozpoznania odwołania skarżącej, jednakże jeden z członków składu orzekającego Kolegium był nieobecny z uwagi konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem. Inny członek był na kwarantannie. Sprawę rozpoznano w pierwszym możliwym terminie tj. [...] kwietnia 2021 r., a decyzję wydano w dniu [...] kwietnia 2021 r. SKO w P. uznało, że wydanie decyzji w wyniku rozpoznania odwołania uczyniło niniejszą sprawę bezprzedmiotową. Postanowieniem z [...] maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na postanowienie Kolegium stwierdzające niedopuszczalność odwołania następnie uchylonego postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. z uwagi na bezprzedmiotowość sprawy, w związku z uwzględnieniem skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniesiona skarga dotyczy bezczynności SKO w P. w rozpoznaniu odwołania od decyzji Burmistrza. Z tych względów sprawa została skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazaną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego bezczynności jest kwestionowana. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia [...] lutego 2021 r., zatem przed zakończeniem postępowania. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność SKO w P. rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu - w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd badając bezczynność kontroluje aktywność organu, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości. Skarżąca zarzuca Kolegium pozostawanie w bezczynności w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza. Z kolei Kolegium przyjmuje, że w pierwszym możliwym terminie po wypożyczeniu akt z tut. Sądu, podjęto stosowne rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast wydanie decyzji czyni niniejszą sprawę bezprzedmiotową. Sąd w składzie orzekającym podziela argumentację Skarżącej, iż Kolegium dopuściło się bezczynności. Bezspornym jest fakt, że Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Kolegium wydało postanowienie o niedopuszczalności odwołania z uwagi na uchybienie terminu. W wyniku wniesienia skargi do tut. Sądu, Kolegium uchyliło własne postanowienie w trybie autokontroli. Jednocześnie, SKO w P. było zobowiązane do przekazania skargi i akt sprawy wraz z orzeczeniem autokontrolnym do tut. Sądu. Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ administracji publicznej, w razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, obowiązany jest wykonać czynności przewidziane w art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc przekazać skargę wraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy sądowi administracyjnemu (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 306/16, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej CBOSA, W. Piątek, Ustrój oraz postępowanie przed sądami administracyjnymi [w:] R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, Warszawa 2017, s. 431). Trzeba jednak w tym miejscu wyeksponować zasadniczą okoliczność, która ma wpływ na wynik sprawy. Kolegium przekazując skargę wraz z orzeczeniem autokontrolnym i aktami sprawy do tut. Sądu uczyniło to w momencie, w którym postanowienie z dnia [...] listopada 2020 r. nie było prawomocne. W związku z tym postanowienie autokontrolne podlegało kognicji sądu administracyjnego i potencjalnie mogło zostać uchylone w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów prawa. Co za tym idzie postanowienie to nie mogło jeszcze wywołać zamierzonego skutku. Oznacza to, że do dnia, w którym upłynął termin do wniesienia skargi na postanowienie Kolegium z dnia [...] listopada 2020 r., SKO w P. nie pozostawało bezczynne, albowiem w przypadku wniesienia na nie skargi tut. Sąd mógłby uchylić postanowienie autokontrolne i przystąpić do rozpoznania pierwszej skargi, która została wniesiona na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Co prawda, postanowienie autokontrolne było ostateczne, ponieważ zostało wydane przez organ odwoławczy, to jednak w wyniku hipotetycznego uchylenia go przez sąd administracyjny, działanie, jakie miało by podjęte, a którego oczekiwała Skarżąca, mogłoby być następnie dotknięte wadą prawną. Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż Kolegium zasadnie nie podejmowało działań do dnia, w którym minął termin do ewentualnego złożenia skargi na postanowienie autokontrolne. Brak zaskarżenia tego rozstrzygnięcia oznaczał, że Sąd był nim związany, a w związku z tym nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia, jak tylko umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, co uczynił postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...]. Powyższe przesądza jednocześnie o tym, że od dnia następującego po dacie upływu terminu do wniesienia skargi na postanowienie autokontrolne Kolegium obowiązane było rozpoznać odwołanie skarżącej od decyzji Burmistrz Miasta i Gminy W. z [...] lutego 2020 r., a nie czyniąc tego popadło w stan bezczynności. Inaczej rzecz ujmując z momentem, w którym nie można było już zakwestionować postanowienia z dnia [...] listopada 2020 r., Kolegium powinno niezwłocznie przystąpić do rozpoznania odwołania. Okoliczność, iż akta sprawy znajdowały się wówczas w siedzibie tut. Sądu nie miała żadnego znaczenia dla sprawy. Kolegium mogło wystąpić z prośbą o wypożyczenie akt, sporządzić ich kopię i na tej podstawie prowadzić sprawę. Organ nie powinien zatem oczekiwać na rozpoznanie skargi na postanowienie z dnia [...] listopada 2020 r. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego w żadnym wypadku nie obliguje organu do przejścia w "stan oczekiwania", szczególnie w sytuacji, gdy brak działania (bezczynność) stanowi naruszenie prawa. Dalej wskazać należy, iż pierwsza czynność, jaką podjęło Kolegium po uprawomocnieniu się postanowienia z [...] listopada 2020 r., to wypożyczenie akt sprawy z tut. Sądu. Miało to miejsce miesiąc po wniesieniu ponaglenia i jednocześnie ponad dwa miesiące od upływu terminu do złożenia skargi na postanowienie autokontrolne. Bezsporne jest zatem to, że Kolegium naruszyło przepis art. 12, art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Odwołanie Skarżącej nie zostało rozpoznane w terminie miesięcznym dedykowanym dla postępowania odwoławczego. Kolegium nie powiadomiło Skarżącej o tym fakcie, a także nie wskazało nowego terminu załatwienia sprawy. Ta okoliczność prowadzi z kolei do wniosku, że działalność SKO w P. nie wpisuje się w jakże pożądaną zasadę szybkości postępowania. Przekroczenie terminu miesięcznego, jako terminu rozpoznania odwołania, a także niepowiadomienie strony o fakcie niezałatwienia sprawy wyczerpuje znamiona bezczynności. Ma ona charakter obiektywny, w związku z czym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, iż SKO w P. dopuściło się bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania Skarżącej (pkt II. sentencji wyroku). Sąd dostrzega, że Kolegium podjęło działanie zmierzające do wydania decyzji, jednakże nastąpiło to dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, która obiektywnie istniała. Twierdzenie Kolegium, iż aktualnie postępowanie sądowoadministracyjne jest bezprzedmiotowe jest natomiast zasadne jedynie częściowo. Fakt wydania decyzji, czyni niemożliwym zobowiązanie Kolegium do rozpoznania odwołania Skarżącej od decyzji Burmistrza w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie (pkt I. sentencji wyroku). Argumentacja, iż trudności organizacyjne związane z absencją członków składu orzekającego SKO w P. uniemożliwiły wydanie decyzji jest nieprzekonująca. Kolegium, jak każdy organ administracji publicznej jest zobowiązany do takiego zorganizowania swojej pracy, aby działalność organu pozostawała niezakłócona (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 83/20, dostępny w CBOSA). Wspomniane trudności nie mogą mieć wpływu na ocenę bezczynności. Mogą jedynie rzutować na ocenę, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W niniejszej sprawie, omawiana okoliczność istotnie świadczy o braku znamion rażącego naruszenia prawa. Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Kolegium nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III. sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. "Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów." (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1589/20, dostępny w CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy nie da się wyprowadzić wniosku, że Kolegium działało w sposób lekceważący wobec obowiązku prawnego w postaci rozpoznania wniosku Skarżącej w terminie ustawowym. Działanie organu nie nosiło również cech celowego unikania załatwienia sprawy. Błędne przekonanie o konieczności uprzedniego rozpoznania pierwszej skargi do tut. Sądu doprowadziło do oczekiwania na powrót akt sprawy do SKO w P.. O ile zasadnie oczekiwano do dnia upływu terminu zaskarżenia postanowienia autokontrolnego, o tyle po tej dacie bezczynność istotnie miała miejsce. Sąd nie rozstrzygał w przedmiocie kosztów postępowania, albowiem w sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika skardze nie zawarto wniosku o przyznanie należnych kosztów, zaś wobec treści art. 210 § 2 P.p.s.a. brak było podstawy do orzekania w tym zakresie z urzędu.