II SAB/Po 78/20

Dnia 08 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 października 2020 r. sprawy ze skargi M. K. i A. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków I. zobowiązać Starostę do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] grudnia 2019 roku dotyczącego aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza bezczynność organu w załatwianiu wniosku skarżących, III. stwierdza że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżących kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UASADNIENIE Pismem z [...] grudnia 2019 roku M. i A. K. wystąpili do Starosty z wnioskiem o "aktualizację rozbieżności między stanem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków a klasyfikacją gruntów na dz. [...] i zasięgiem konturów użytków gruntowych". Pismem z dnia [...] stycznia 2020 roku, znak sprawy [...] Starosta przywołał obowiązujące przepisy prawa w zakresie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oraz wyjaśnił zainteresowanym, że nie stwierdza niezgodności pomiędzy stanem ujawnionym w ewidencji gruntów, a gleboznawczą klasyfikacją gruntów na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Ponadto organ poinformował, że w sprawie tej było prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki nr [...] zakończone wydaniem przez Starostę decyzji z [...] października 2019 r. Od powyższej decyzji M. i A. K. wnieśli odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty. Organ nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (np. danych z ewidencji, rejestrów). Pismem z dnia [...] stycznia 2020 roku M. i A. K. wystąpili ponownie do Starosty w sprawie rozbieżności oraz zmian dokonanych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących nieruchomości położonych w obrębie [...], gmina [...] stanowiących własność stron oraz działki drogowej o numerze [...]. Pismem z [...] stycznia 2020 roku M. i A. K. uzupełnili wniosek z dnia [...] stycznia 2020 r. występując do Starosty przeprowadzenie wizji lokalnej. Pismem z [...] lutego 2020 roku, znak: [...] Starosta przedstawił historię zmian pola powierzchni oraz użytków gruntowych działek stanowiących własnością M. i A. K. i poinformował, że stan aktualnie ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z posiadaną dokumentacją geodezyjną stanowiącą podstawę dokonania zmian w tym rejestrze. Ponadto organ pouczył strony, że zmiana danych ewidencyjnych dotyczących powierzchni działek ewidencyjnych będących ich własnością może nastąpić na wniosek (zgłoszenie zmian danych ewidencyjnych) wraz z dołączonym do niego opracowaniem geodezyjnym, z którego będą wynikały zmiany dotyczące ich powierzchni. Pismem z [...] lutego 2020 roku, znak: [...] Starosta poinformował zainteresowanych, że zmiany danych ewidencyjnych dokonuje się na podstawie stosowej dokumentacji, a wizja lokalna nie stanowi podstawy do dokonania zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Pismem z dnia [...] marca 2020 roku M. i A. K. ponownie wnieśli o przeprowadzenie dowodu z przedłożonego wypisu z rejestru gruntów Gminy [...] na okoliczność braku dojazdu do ich gospodarstwa. Pismem z [...] marca 2020 r., znak: [...] Starosta wyjaśniał, że w sprawie dojazdu aktualnie toczy się postępowanie sądowe zainicjowane przez Starostę reprezentującego Skarb Państwa. Pismem z dnia [...] maja 2020 roku M. i A. K. wnieśli ponaglenie na nierozpoznanie wniosków z dnia [...] grudnia 2019 r., z dnia [...] stycznia 2020 r, z dnia [...] stycznia 2020 r. i z dnia [...] marca 2020 r. co spowodowało niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z [...] czerwca 2020 r., znak sprawy: [...], [...], [...] i [...],2020 Starosta przekazał [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 roku, sygn. akt [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził brak bezczynności Starosty. W uzasadnieniu organ uznał, że wniesione ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie było niezasadne, gdyż Starosta w ustawowym terminie jednego miesiąca udzielił odpowiedzi szczegółowych wyjaśnień na wszystkie pisma stron. Niezadowolenie stron ze sposobu załatwienia sprawy nie oznaczało, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż brak było przesłanek do wszczęcia przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków postępowania administracyjnego, bowiem wszystkie kwestie poruszane przez A. i M. K. w pismach z [...] grudnia 2019 r., [...] stycznia 2020 r., [...] stycznia 2020 r. i [...] marca 2020 r. były przedmiotem postępowań administracyjnych zakończonych ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2018 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z [...] października 2017 r., nr [...] o odmowie dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla działek o numerach; [...], [...] oraz [...] położonych w obrębie [...], gmina [...]. o oraz decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] grudnia 2098 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] października 2019 r., nr [...] w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...]. W konsekwencji administracyjny tryb postępowania został wyczerpany. Pismem z dnia [...] lipca 2020 roku M. i A. K. wnieśli skargę na bezczynność Starosty w związku z rozpatrywaniem spraw zarejestrowanych pod sygnaturami [...] w związku z wnioskami z dnia [...].12.2019 r., [...].01.2020 r., 30 01.2020 r. i [...].03.2020 roku. W rezultacie skarżący wnieśli o rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi M. i A. K. stanęli na stanowisku, że ich żądania nie zostały rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej. Nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, że brak było przesłanek do wszczęcia postępowania celem załatwienia naszej sprawy. Według nich w sprawie istnieją tzw. nowe dowody w postaci wypisu z rejestru gruntów Gminy [...]., którego przeprowadzenia odmówił organ z uwagi na jego nieczytelność, obligując skarżących do przedłożenia czytelnej kopii dokumentu. Ich zdaniem takie działanie było bezprawne, gdyż organ mógł we własnym zakresie pozyskać taki dokument od odpowiednich władz. Podobnie niezasadne było odmówienie przeprowadzenia wizji lokalnej w celu wyjaśnienia na jakiej podstawie od [...] czerwca 2006 r. pozbawiono skarżących dojazdu do gospodarstwa od szosy [...]. - Ś. W. w [...], a istniejącą drogę państwową na dz. o nr [...] dopisano do powierzchni gospodarstwa S. W. jako przybytek powierzchni o 0,1312 ha. Skarżący nie zgodzili się również z postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2020 roku, sygn. akt [...], którym stwierdzono "brak bezczynności Starosty w sprawie. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona albowiem okazała się zasadna. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660 z późn. zm.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem skargi jest bezczynność Starosty w zakresie realizacji obowiązku polegającego aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. W świetle powyższego należy odnieść się do stanu normatywnego w sprawie. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629; zwana dalej P.g.ik.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, w tym ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje te są zamieszczane w operacie ewidencyjnym, na który składa się m.in. baza danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzona za pomocą systemu teleinformatycznego oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych, (art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 P.g.ik.). Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu (jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 tej P.g.ik., materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji) bądź też na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 przywoływanej ustawy, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zmiany dokonywane są co do zasady w formie czynności materialno-technicznej, zaś wyjątkowo - w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. art. 24 ust. 2a w zw. z ust. 2b pkt 1 i 2 oraz ust. 2c P.g.ik.). Po analizie postanowień art. 24 ust. 2a w zw. z art. 24 ust. 2b P.g.ik. przyjąć trzeba, iż skarżąca wnosząc o zmianę w ewidencji, a w zasadzie o jej aktualizację, działała na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1, lit. h tej P.g.ik.. Ten ostatni przepis stanowi, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców. W świetle powyższego uaktualnienie informacji na wniosek wymaga "wskazania" dokumentacji geodezyjnej, potwierdzającej zasadność proponowanej zmiany. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawcy złożyli dokumenty, które miały stanowić podstawę wpisu aktualizującego do ewidencji gruntów i budynków. Skarżący powołali się jedynie na dokumentację geodezyjną, która została zakwestionowana przez organ ewidencyjny z zastrzeżeniem, że zostały one już uwzględnione wcześniej, stanowiły podstawę dla dokonanych wpisów i przysługiwało im domniemanie zgodności z obwiązującymi przepisami prawa. W toku prowadzonego postępowania skarżący nie przedłożyła żadnego nowego dokumentu, przy wykorzystaniu, którego organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie uprawnione byłyby do podjęcia czynności, które pozwoliłyby uwzględnić żądanie skarżących. W pismach kierowanych do organów administracji zamieszczono jedynie szereg zarzutów względem zaistniałego stanu faktycznego. Organ administracji podjął działania mające na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy w których brak było podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W postępowaniu administracyjnym jak również przed WSA, skarżący domagają się od ujawnienia w ewidencji gruntów w zakresie dojazdu do działki stanowiącej własność skarżących. W rozpoznawanym przypadku Starosta kilkukrotnie podejmował działanie w sprawie polegające na próbie wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego, które uniemożliwiały dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na dokonaniu wpisu do ewidencji gruntów i budynków zgodnie z żądaniem skarżących. I istocie jak dotąd właściwy Organ nie podjął przewidzianej przepisami prawa czynności materialno-technicznej w odniesieniu do żądań zgłaszanych przez skarżących pismami z dnia [...] grudnia 2019 roku, z dnia [...] stycznia 2020 roku, z dnia [...] stycznia 2020 roku i z dnia [...] marca 2020 roku). Starosta nie wydał też decyzji administracyjnej o odmowie aktualizacji danych ewidencyjnych w powyższym zakresie na podstawie art. 24 ust. 2c P.g.ik. Za taką decyzję nie można uznać pism Starosty z dnia [...] stycznia 2020 roku, znak sprawy [...]; z dnia [...] lutego 2020 roku, znak: [...]; z dnia [...] lutego 2020 roku, znak: [...]; z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] wyjaśniających powody, z których nie może wykonać z urzędu wprowadzenia danych do ewidencji gruntów i budynków. W ocenie składu orzekającego skarżący mają prawo domagać się od organu prawem przewidzianej reakcji w odniesieniu do zgłoszonego żądania. Organ ewidencyjny nie może natomiast uchylać się od obowiązku podjęcia stosownych czynności względem żądań skarżących dotyczących aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. W tej sytuacji obowiązkiem organu było załatwienia sprawy w sposób i w formie przewidzianej w P.g.ik., a ponieważ żadna z takich czynności nie została przez Starostę podjęta, w tym również nie wydano decyzji o odmowie wpisu, to zasadnie skarżący zarzucają Organowi ewidencyjnemu bezczynność względem żądania aktualizacji danych ewidencyjnych w sprawie. Z przedstawionych przyczyn Sąd obowiązany był stwierdzić bezczynność Starosty, a w konsekwencji zobowiązać ten Organ do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] grudnia 2019 roku dotyczącego aktualizacji informacji zwartych w ewidencji gruntów i budynków, w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Tak wyznaczony termin, pozwoli na podjęcie stosownych do zaistniałych okoliczności działań aktualizujących dane ewidencyjne bądź też na wydanie decyzji o odmowie wpisu. WSA nie stwierdził, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wobec podejmowanych w sprawie czynności mających na celu wyjaśnienie skarżącym prawnych i faktycznych okoliczność sprawy. Z przedstawionych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.