II SAB/Po 79/20

Dnia 19 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 roku sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, II. umarza postępowanie co do żądania wydania decyzji, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga [...] sp. z o.o. (zwana dalej: spółka, skarżąca) dotyczy bezczynności Wojewody (zwanego dalej: Wojewoda) w zakresie wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca O. K., obywatela [...]. Złożenie skargi poprzedziły następujące okoliczności, które ustalono na podstawie akt administracyjnych przedstawionych przez organ wraz ze skargą, a także w oparciu o dodatkowe dokumenty uzupełniające, w tym elektroniczne, nadesłane na wezwanie Sądu przez organ. Wnioskiem złożonym elektronicznie dnia [...] lipca 2020 r. poprzez platformę [...] P. M. działający na rzecz [...] sp. z o.o. wystąpił o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca O. K. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek zarejestrowano pod numerem [...] Do wniosku załączono szereg dokumentów, w tym między innymi: kopię informacji Starosty [...] (Powiatowego Urzędu Pracy w [...]) z dnia [...] lipca 2020 r., [...] o możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi, na której pełnomocnik Spółki - adwokat P. M., powołując się na art. 4 ust. 1b ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 1513 ze zm., zwanej dalej "P.a.") oświadczył, iż poświadcza za zgodność z oryginałem odpis dokumentu. "Poświadczenie odpisów dokumentów" zostało opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym złożonym przez adw. P. L.. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r., [...] Wojewoda wezwał pełnomocnika [...] sp. z o.o. do nadesłania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania: oryginału aktualnej informacji Starosty, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa), tj. o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy na stanowisko technolog. Wojewoda podkreślił, że w postępowaniu istnieje konieczność przedstawienia tego dokumentu w oryginale, powołując się na § 7 ust. 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (Dz. U. poz. 2345, zwanego dalej: rozporządzenie). Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. adwokat P. M. wniósł w imieniu [...] sp. z o.o. ponaglenie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Wojewoda pozostawił wniosek [...] sp. z o.o. bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: Kpa). Organ wskazał, że informacja Starosty (o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy) zostały złożone w formie skanu, a należało zgodnie z wezwaniem złożyć je w oryginale. Wywodził, iż aktem regulującym dokumenty, jakie należy załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę, wydanym na podstawie art. 90 ust. 1 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia jest rozporządzenie. Zgodnie z treścią § 7 ust. 10 wskazanego tego aktu "w przypadku gdy w nioski, o których mowa w § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4ust. 3, zostaną w niesione w postaci elektronicznej, podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi dołącza do wniosku elektroniczne kopie (skany) dokumentów określonych odpowiednio w ust. 1 pkt 1-5 i 7-16 lub ust. 2 pkt 1-5 i 7-10, a w przypadku wniosków o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę lub przedłużenia zezwolenia na pracę sezonową dodatkowo elektroniczne kopie dokumentów, o których mowa odpowiednio w ust. 5 pkt 2 i 3 lub ust. 6 pkt 2 i 3. Informację starosty, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy, w przypadku gdy była wymagana, dołącza się do wniosku w oryginale". Podkreślono, że rozporządzenie, zawiera wyliczenie dokumentów, które mogą zostać złożone do wniosku w kopii, a wśród nich nie została wymieniona informacja starosty, co więcej ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że dokument ten ma zostać załączony w oryginale. Ponadto zapis, że dokument ma zostać załączony w oryginale do wniosku, a nie w postępowaniu dowodowym, wskazuje, że brak oryginału informacji starosty stanowi brak formalny wniosku. Jednocześnie akcentowano, że organ nie kwestionuje tutaj uprawnienia pełnomocnika do poświadczania dokumentów za zgodność z oryginałem, na mocy art. 76 a Kpa, lecz działa w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a także realizuje wytyczne odnoszące się do stosowania tych przepisów. Organ argumentował również, że uzasadnienie przedkładania informacji starosty w oryginale zawiera zapis § 6 ust. 5 rozporządzenia, gdzie określono, że informacja starosty jest wydawana w liczbie egzemplarzy odpowiadającej liczbie miejsc pracy określonych w ofercie pracy, zatem skoro dokument jest dedykowany każdorazowo do każdego stanowiska pracy do wniosku należy przedłożyć oryginał dokumentu. Powyższa regulacja wskazuje, iż informacja starosty jest wydawana do realizacji ściśle określonego celu, jakim jest złożenie jej w postępowaniu o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemcowi. Następnie podniesiono, że zgodnie z art. 64 § 2 Kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W związku z tym, że wniosek zawierał braki formalne organ wezwał Wnioskodawcę do ich uzupełnienia. Wezwanie wystosowano pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania i prawidłowo doręczono stronie w dniu [...] sierpnia 2020 r. W odpowiedzi na wezwanie, dnia [...] sierpnia 2020 r., P. M. złożył ponaglenie na bezczynność Wojewody, a w dniu [...] sierpnia 2020 r. skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Nie został natomiast przedłożony oryginał informacji starosty. W skardze na bezczynność [...] sp. z o.o. (reprezentowana przez adwokata P. M.) domagała się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 2 tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny, przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: Ppsa) w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W motywach skargi pełnomocnik skarżącej nie zgodził się z organem, jakoby złożony wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. był dotknięty brakami. Pełnomocnik wskazał, iż pomimo wyraźnego nakazu doręczenia pełnomocnikowi pism za pośrednictwem systemu teleinformatycznego (takie żądanie było złożone w samym podaniu), organ doręcza pisma listami poleconymi, co tylko wydłuża postępowanie. Zarzucił, iż organ prawie zawsze utrudnia, naruszając zasadę odformalizowania postępowania. Składane są skargi do sądu. Zapadło już wiele wyroków. W dwóch z nich Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyraźnie zakomunikował organowi, że jeśli stronę reprezentuje w postępowaniu o udzielenie zezwolenia typu A adwokat, to organ nie ma prawa kwestionować uwierzytelnienia odpisu dokumentu o nazwie opinia starosty w trybie art. 76a § 2, 2a i 3 Kpa i żądać oryginału. W uzasadnieniu wyroku w sprawie II SAB/Po 65/19 (na stronie 9,10 i 11) oraz w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SAB/Po 93/19 (na stronic 5 i 6) sąd ten wyraźnie wskazał, że informacja starosty może być przez pełnomocnika będącego adwokatem uwierzytelniona w trybie art. 76a § 2, 2a i 3 Kpa. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, iż Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ("o nieuwzględnienie skargi") i podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wskazał, że aplikacja zc.praca.gov.pl, za pośrednictwem której złożony został wniosek, umożliwia jedynie składanie wniosków elektronicznie oraz przesyłanie wydanych dołożonych za jej pośrednictwem wniosków decyzji w formie elektronicznej. Pismem z dnia [...] października 2020 r. organ złożył wniosek o przeprowadzenie rozprawy, podkreślając, iż jest to zasadne z uwagi na możliwość wyjaśnienia powagi i znaczenia w postępowaniach o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca dokumentu, którym jest informacja starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że osią sporu pomiędzy organem a stroną skarżącą była możliwość złożenia informacji Starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy u oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy w poświadczonej za zgodność kopii. Należy wskazać, iż kwestia ta była już przedmiotem pogłębionej analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w kilku wyrokach i wypracowane w tej mierze stanowisko Sąd podziela. W szczególności zatem Sąd podzielił pogląd prawny reprezentowany w wyrokach II SAB/Po 65/19 i II SAB/Po 93/19, a także pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargę kasacyjną od drugiego z wymienionych wyroku, zgodnie z którym dokument tego rodzaju może zostać złożony w poświadczonej za zgodność kopii. Należy zgodzić się, że przesądzają o tym art. 76a § 2, 2a i 3 Kpa. Zgodnie z tymi przepisami zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym (§ 2). Jeżeli odpis dokumentu został sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, poświadczenie jego zgodności z oryginałem, o którym mowa w § 2, dokonuje się przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego. Odpisy dokumentów poświadczane elektronicznie sporządzane są w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm., zwanej dalej: u.i.d.p.) (§ 2a). Wreszcie zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym albo przez upoważnionego pracownika organu prowadzącego postępowanie "ma charakter dokumentu urzędowego". W ocenie Sądu w stosunku do omawianej informacji Starosty nie można również przyjmować, że art. 76a § 2, 2a i 3 Kpa miałyby zostać wyłączone przez przepisy rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2017 r., w szczególności § 6 ust. 5 i 6, § 7 ust. 1 pkt 5 i § 7 ust. 10. Analiza wskazanego tu aktu wykonawczego prowadzi wręcz do przeciwnych, aniżeli wywodzi organ, wniosków. Otóż § 7 ust. 10 rozporządzenia odformalizowuje uregulowaną w nim procedurę umożliwiając składanie przez wnioskodawców w ogóle nie poświadczonych skanów niektórych dokumentów. Nie dotyczy to informacji starosty, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy, która powinna być dołączona do wniosku w oryginale. Właśnie ze względu na ten przepis, w § 6 ust. 5 rozporządzenia przewidziano obowiązek wydania zainteresowanemu większej ilość egzemplarzy owej informacji. Dodać należy wreszcie, że warunek złożenia informacji starosty w oryginale oznacza tylko tyle, że w stosunku do tego dokumentu nie ma zastosowania reguła odformalizująca procedurę z § 7 ust. 10 rozporządzenia. Stosuje się natomiast przepisy ogólne, w tym art. 76a § 2 Kpa. ("Zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu [...]", co oczywiście powinno nastąpić przy dopełnieniu wymogów z art. 76a § 2, 2a i 3 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy Sąd zwraca uwagę, że adwokat P. M. miał zatem prawo złożyć dokument – informację Starosty – w poświadczonej za zgodność kopii. Co więcej, w kontrolowanej sprawie dopełnił wymogu z art. 76 § 2a i § 3 Kpa, który wymaga, aby dokonać poświadczenia elektronicznego dokumentu urzędowego za zgodność z oryginałem przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego (art. 76 § 2a K.p.a.) w odpisie dokumentu. Podpis kwalifikowany będący poświadczeniem został bowiem zawarty w odpisie poświadczanego dokumentu. Bezpośrednią implikacją powyższych rozważań jest stwierdzenie, że Wojewoda nie miał podstaw do wzywania skarżącej do złożenia oryginału dokumentu, o którym mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy, ergo nie było podstaw do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Stronie, która kwestionuje zasadność pozostawienia wniosku bez rozpoznania, przysługuje skarga na bezczynność organu, który – w jej ocenie – nie załatwił wniosku przez nią złożonego. W opisanych okolicznościach należało zatem stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa) orzeczono w pkt I sentencji. W pkt II sentencji orzeczono o umorzeniu postępowania co do żądania wydania decyzji. Należy bowiem wskazać, że w niniejszej sprawie do wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. dołączono także oświadczenie dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88j ust 1 pkt 3-7 ustawy podpisane w dniu [...] lipca 2020 r. przez P. L. kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W ślad za przywołanym powyżej orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Sąd stwierdza, iż z góry odrzucić należy możliwość złożenia powyższego oświadczenia przez samego pełnomocnika. Przepis rangi ustawowej (art. 88a ust. 1aa pkt 1 lit. i ustawy) zawiera bowiem unormowanie, że wskazane wyżej oświadczenie składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej. Skoro tak, to oznacza, że nie może być ono zastąpione osobistym oświadczeniem pełnomocnika (szerokie i wyczerpujące wywody na ten temat przedstawiono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 11/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieprzedłożenie w oryginale oświadczenia, o którym mowa w art. 88a ust. 1aa pkt 1 lit. i ustawy, to jest konkretnie oświadczenia podpisanego w dniu [...] lipca 2020 r. przez prezesa zarządu [...] sp. z o.o. uniemożliwia rozpoznanie wniosku z uwagi na jego braki formalne. Sąd nie mógł zatem zobowiązać organu do wydania decyzji i konieczne było umorzenie postępowania w tym zakresie, o czy orzeczono w pkt II sentencji. Ubocznie Sąd wskazuje, że nic więc nie stoi na przeszkodzie, aby wymagane ustawą oświadczenie, które powinno było być złożone w oryginale przez prezesa zarządu spółki zostało przez niego osobiście podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem zaufanym i w takiej formie elektronicznej dołączone do wniosku o zezwolenie na pracę cudzoziemca składanego przez platformę praca.gov.pl. Zważywszy na rozmiar stwierdzonej bezczynności, w ocenie Sądu, brak było podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz do wymierzenia grzywny na mocy art. 149 § 2 Ppsa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w takich sytuacjach, kiedy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Okoliczności, na które powołała się skarżąca nie uzasadniały wymierzenia organowi grzywny ani przyznania jej sumy pieniężnej. Sąd miał na uwadze, że skarżąca nie wykazała, oprócz ogólnikowych twierdzeń, aby poniosła szkodę w związku z bezczynnością organu. Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 151 orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt III wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.). Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 15 października 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).