II SAB/Po 79/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi I. A. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku I. A. z dnia [...] września 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku; III. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego I. A. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] marca 2021 r., doręczonym w dniu [...] kwietnia 2021 r. I. A. (dalej również jako: "skarżący") reprezentowany przez radcę prawnego I. R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody jako organu właściwego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wniósł: 1) o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a."); 2) o zobowiązanie organu do udzielenia Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 7 dni na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; 3) o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.; 4) o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy na okoliczność ustalenia, że organ dopuścił się bezczynności, 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wskazano, że w ocenie skarżącego w ramach prowadzonego postępowania organ dopuścił się naruszenia art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Odpowiadają na skargę Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda") wniósł o jej oddalenie. W treści pisma Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając, że wnioskiem z dnia [...] września 2020 r., skarżący zastępowany przez przedstawiciela ustawowego R. A. (w dniu złożenia wniosku skarżący był niepełnoletni – przyp. Sądu) wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tego samego dnia zostały również złożone odciski linii papilarnych, a skarżącemu doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z informacją, iż decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia [...] marca 2021 r. Działając na podstawie z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 35 z późn. zm.), pismem z dnia [...] września 2020 r., Wojewoda zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jej pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżący dosłał brakujące dokumenty, natomiast kolejnym pismem z dnia [...] marca 2021 r., doręczonym w dniu [...] marca 2021 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego I. R., wniósł ponaglenie do Wojewody na niezałatwienie w terminie sprawy. W dniu [...] marca 2021 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni od odbioru tego pisma o brakujące dokumenty, przy czym przy piśmie powyższym skarżący został poinformowany, że decyzja zostanie podjęte do dnia [...] czerwca 2021 r. Pismem z dnia [...] marca 2021 r., doręczonym w dniu [...] marca 2021 r. skarżący uzupełnił brakujące dokumenty z wyjątkiem tłumaczenia aktu urodzenia, wykonanego wprost z oryginału dokumentu przez tłumacza przysięgłego, posiadającego uprawnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda pismem z dnia [...] marca 2021 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o tłumaczenie aktu urodzenia, wykonane wprost z oryginału dokumentu przez tłumacza przysięgłego, posiadającego uprawnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od odbioru przedmiotowego pisma. Brak powyższy został uzupełniony przy piśmie z dnia 29 marca, doręczonym w dniu [...] marca 2021 r. W tak ustalonym stanie faktycznym, już po wniesieniu skargi z dnia [...] marca 2021 r. Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], udzielił I. A. zezwolenia na pobyt czasowy na inne okoliczności na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] października 2022 r. Następnie Wojewoda wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym Urzędzie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem Wojewody w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy było pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia sprawy przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 K.p.a., nie wynikł z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale był wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w W. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do tut. Urzędu. Każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania, dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe, termin załatwienia sprawy może być więc znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Nie wynika to jednakże z lekceważenia wniosków strony i braku woli do załatwienia sprawy. Wojewoda zwrócił również uwagę na obowiązujące przepisy prawa nakładają na niego obowiązek zweryfikowania w sposób wnikliwy zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia. Sprawy trafiające do Wydziału Spraw Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Końcowo Wojewoda podniósł, że skarżący był dwukrotnie informowany o stwierdzonych brakach w dostarczonych dokumentach pismami z dnia 09 i [...] marca 2021 r. organ nie mógł przystąpić do rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nie dysponował kompletem dokumentów. Dopiero uzupełnienie dokumentów w dniu [...] marca 2021 r. o tłumaczenie aktu urodzenia, wykonane wprost z oryginału dokumentu przez tłumacza przysięgłego, posiadającego uprawnienia na terytorium RP, umożliwiło dalsze procedowanie. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. Wojewoda przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kserokopię zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 r., z której wynika, że decyzja powyższa została doręczona w dniu [...] kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Równocześnie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia bezczynności Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany przez strony. Zauważyć przy tym należy, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego poprzedziło wniesienie ponaglenia, co oznacza, że skarżący wyczerpał wymogi formalne określone w art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowo już po wniesieniu skargi Wojewoda, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] udzielił I. A. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] października 2022 r. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniesionej skargi wskazać należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego precyzuje przy tym, w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., że bezczynność ma miejsce, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Oznacza to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że Sąd kontrolując, czy organ dopuścił się bezczynności bada, czy organ ten załatwił sprawę w terminie przewidzianym przepisami prawa procesowego. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że do dnia wniesienia skargi do sądu Wojewoda pozostawał w bezczynności. Stan ten ustał dopiero na skutek wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Wydanie takiej decyzji nie wyłączało jednak uwzględnienia wniesionej skargi, a jedynie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępownaiu przed sądami administracyjnymi, w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, tj. w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a; o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku wydanego w niniejszej sprawie. Mieć bowiem należy na względzie, że o ile oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania, to ustanie bezczynności nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie istotnie wystąpiła bezczynność i czy miała ona miejsce rażącym naruszeniem prawa. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). Stwierdzając w niniejszej sprawie bezczynność Sąd uwzględnił, że od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy ([...] września 2020 r.) do dnia ustania bezczynności na skutek wydania decyzji minęło prawie 7 miesięcy. Niewątpliwie zatem znacznie przekroczone zostały terminy przewidziane dla rozpoznania sprawy, wskazane w przepisach art. 35 K.p.a. Podkreślić trzeba, że pierwszą czynnością Wojewody, po zwróceniu się do właściwych organów wnioskiem z dnia [...] września 2020 r., było wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wystosowane dopiero [...] marca 2021 r., już po wpłynięciu ponaglenia. Dopiero po tej dacie organ podejmował działania, które finalnie skutkowały załatwieniem sprawy. Nie ma przy tym racji organ twierdząc w odpowiedzi na skargę, że nie miał możliwości skutecznego prowadzenia postępowania przed uzupełnieniem braków formalnych wniosku, gdyż z wnioskiem o uzupełnienia braków formalnych Wojewoda zwrócił się dopiero po powyższej dacie. Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach wszczynane jest na wniosek strony. Wobec braku uregulowań szczególnych w tym zakresie, na podstawie art. 61 § 3 K.p.a. przyjąć należy, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli natomiast wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, stosownie do art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, wojewoda zobowiązany jest wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podobnie też, w przypadku braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 K.p.a., zobowiązany jest wezwać stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że złożenie wniosku przez skarżącego nakładało na organ obowiązek podjęcia - z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), czynności koniecznych do załatwienia wniosku w tym zmierzających do uzupełnienia braków formalnych. Tymczasem do wniesienia przez pełnomocnika skarżącego ponaglenia organ nie podjął w sprawie żadnych działań. Mając to na uwadze Sąd w pkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. Jednocześnie, w ocenie Sądu zaistniała bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w pkt III wyroku. Sąd w powyższym zakresie akceptuje stanowisko organu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy było działaniem celowym organy. W ocenie Sądu kwalifikacja naruszenia, jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, gdyż musi oznaczać, że działanie organu administracji publicznej cechuje rażące naruszenie prawa, gdy ten postępuje w sposób poważnie opóźniający podejmowane działania co oczywiście jest pozbawione racjonalnego usprawiedliwienia. Nie sposób doszukać się złej woli po stronie Wojewody, która skutkowałaby unikaniem załatwienia sprawy administracyjnej. Ponadto Sąd miał na względzie, że podnoszone przez Wojewodę okoliczności, dotyczące dużej liczby wpływających wniosków oraz niedostatecznej obsady kadrowej urzędu, choć nie mogą usprawiedliwiać zaistniałej bezczynności – gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej – to jednak mogą (a niekiedy wręcz powinny) być brane pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność naruszała prawo w stopniu rażącym, co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnynymi uwzględniając koszt uiszczonego przez Skarżącego wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] zł