II SAB/Po 83/19

Dnia 13 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2019 roku sprawy ze skargi V. I. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę W dniu [...] kwietnia 2019 roku V. I., obywatel [...] wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytoriums [...]. Cudzoziemiec nie złożył wniosku osobiście oraz nie przedstawił do niego ważnego dokumentu podróży. W dniu [...] czerwca 2019 roku V. I. stawił się osobiście na wezwanie organu i złożył odciski linii papilarnych oraz przedstawił oryginał dokumentu podróży. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 roku V. I. wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (za pośrednictwem Wojewody) ponaglenie na przewlekłość postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wniósł o określenie przewidywanej daty zakończenia postępowania. Wnioskodawca stwierdził, że wydanie stosownego zaświadczenia jest czynnością techniczną, która nie wymaga rozstrzygnięci i jej procedowanie powyżej 10 dni jest nieuzasadnione. Zdaniem wnioskodawcy postępowanie jest prowadzone przewlekle z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2019 roku ponaglenie zostało przekazane przez Wojewodę Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu [...] lipca 2019 roku Wojewoda zwrócił się do Komendanta Oddziału [...] i Komendanta [...] Policji, a w dniu [...] lipca 2019 roku do Szefa Agencji [...] z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium [...] i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia [...] lipca 2019 roku V. I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze V. I. zarzucił organowi administracji rażące naruszanie prawa (art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 12 § 1, art. 35 § 1 art. 35 § 3, art. 36, art. 37 § 4, art. 37 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego). Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do wydania w trybie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz przyznanie od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego organ uniemożliwia mu zameldowanie się co z kolei powoduje niemożność zarejestrowanie samochodu osobowego. Jego zdaniem działania organu zmuszają go do łamania przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie uznając, iż działał w granicach prawa. Jednocześnie organ poinformował, że pismem z dnia [...] sierpnia 2019 roku, sygn. akt [...] zawiadomił V. I. o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2020 roku. Wojewoda wyjaśnił, że termin załatwienia wniosku został przedłużony, ponieważ konieczne jest sprawdzenie złożonych dokumentów i możliwości zezwolenia na pobyt czasowy. Ponadto przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych jednocześnie postępowań w sprawach cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 P.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 P.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej: K.p.a.), a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Zgodnie z art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 roku, poz. 2206) cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście oraz przedstawia ważny dokument podróży. Niespełnienie powyższych wymogów przy składaniu wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę stanowi brak formalny wniosku. Zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 roku, poz. 1397), cudzoziemiec dokonujący zameldowania się na pobyt czasowy, który przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawia art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 roku, poz. 2094 i 2399 oraz z 2019 r. poz. 577 i 622) przedstawia dokument podróży. Między innymi potwierdzeniem pobytu cudzoziemca na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy jest wstawienie w paszporcie stempla potwierdzającego złożenie wniosku. Stempel może zostać umieszczony w dokumencie po spełnieniu wymogów formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W rozpoznawanej sprawie V. I. złożył swój wniosek o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę na terytorium [...] w dniu [...] kwietniu 2019 roku. W tym względzie należy uwzględnić, że wniosek ten nie spełniał wszystkich wymogów formalnych. Dopiero dnia [...] czerwca 2019 roku skarżący stawił się osobiście (na wezwanie organu) w Delegaturze [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] i złożył odciski linii papilarnych oraz przedłożył do wglądu oryginał dokumentu podróży. Do tego momentu nie można było zatem nadać biegu złożonemu wnioskowi o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym względzie należy zauważyć, że dopiero usunięcie powyższych braków formalnych umożliwiło wdrożenie procedur szczególnych przewidzianych w sprawach dotyczących cudzoziemców. W szczególności zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wojewoda miał obowiązek zwrócić się do komendanta oddziału [...], komendanta [...] Policji, Szefa Agencji [...], a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium [...] i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Powyższe obowiązki w rozpoznawanej sprawie Wojewoda wykonał zwracając się z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium [...] i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego - w dniu [...] lipca 2019 roku przesłał pismo do Komendanta Oddziału [...] i Komendanta [...] Policji, a w dniu [...] lipca 2019 roku przesłał pismo do Szefa Agencji [...] W myśl art. 210 ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. 2017, poz. 2206) postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia [...] sierpnia 2019 roku Wojewoda w sposób prawidłowy - po uzupełnieniu wszystkich braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy - zawiadomił V. I. o wszczęciu postępowania w sprawie. W rezultacie rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie do dnia rozpoznania skargi nie upłynął ustawowy termin do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W efekcie nie można było stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłości rozpoznawanej sprawie. W ocenie sądu należy natomiast zwrócić uwagę, że organ wydłużył termin załatwienia przedmiotowej sprawy zakreślony na dzień [...] lutego 2020 roku. Organ wskazał przyczynę takiego stanu rzeczy powołując się na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia oraz dużą liczbę prowadzonych postępowań w sprawach cudzoziemców. Pomimo, że wspomniany powyżej przepis art. 210 ustawy o cudzoziemcach określa w sposób jednoznaczny termin załatwienia sprawy dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały, to należy jednak uwzględnić, że w istocie termin ten będzie oczywiście uzależniony od okoliczności konkretnej sprawy. Terminy wyznaczone przez ustawodawcę mają wyłącznie na celu wskazanie pożądanego stanu faktycznego i zgodnie z regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego każdy z terminów może jednak zostać przedłużony (por. M. Kumela-Romańska Magdalena, Ustawa o cudzoziemcach. Komentarz do wybranych przepisów, LEX/el. 2019, komentarz do art. 210). Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W tym względzie należy zatem przyjąć, że organ administracji wskazując nowy termin załatwienia sprawy działał w granicach obowiązującego prawa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że Wojewoda nie był bezczynny w niniejszej sprawie i na dzień wniesienia skargi nie dopuścił się również przewlekłości w rozpoznaniu sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W okolicznościach badanej sprawy, nie sposób zarzucić organowi lekceważenia strony. Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz pisma o wszczęciu postępowania o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy, działanie organu nie było przemedytowane, ale wynikało z trudności o charakterze obiektywnym. Wojewoda podniósł szereg konkretnych faktów, które mogą usprawiedliwić przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Argumentacja organu nie pozostawia wątpliwości, że Wojewoda jest świadomy ciążących na nim obowiązków, terminowego prowadzenia spraw, ale obiektywnie w opisanym stanie faktycznym nie ma realnej możliwości obowiązkom tym podołać, pomimo podejmowanych przez siebie działań zapobiegawczych. W tym względzie należy jednak zaznaczyć, że brak odpowiedniej ilości pracowników dla bieżącego rozpatrzenia spraw, nie stanowi normatywnej przesłanki wyłączającej odpowiedzialność organu w terminowym załatwieniu sprawy. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, jak Sąd orzekł w wyroku.