II SAB/Po 83/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi W. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie rozpatrzenia wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić uiszczony wpis od skargi w wysokości 200,- (dwieście) zł. Wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargą W. B., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżył bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w rozpatrzeniu wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego M. , podjętego uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia 30 listopada 2022 r., wnosząc o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do rozpatrzenia wniosków do powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie 3 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej również jako: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć tę uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 101a ust. 1 u.s.g. rozwiązania zawarte w art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia 03 marca 2023 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego M., podjętego uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia 30 listopada 2022 r. W treści powyższego pisma skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło bez jego winy. Burmistrz Miasta i Gminy pismem z dnia 06 kwietnia 2023 r. wyjaśnił, iż brak jest podstawy prawnej do przywrócenia terminu do złożenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś procedura planistyczna jest obecnie na etapie opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prognozy oddziaływania na środowisko. Jednocześnie z treści przedmiotowego pisma wynika, iż organ w tym zakresie nie wydał żadnego zarządzenia, a jedynie ograniczył się do przedmiotowych pisemnych wyjaśnień, jak również iż nie poddał on w żaden sposób merytorycznej ocenie przesłanek przywrócenia terminu w niniejszej sprawie ograniczając się do stwierdzenia, iż brak jest rzekomo podstawy prawnej do przywrócenia przedmiotowego terminu do złożenia wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołując się do poglądów doktryny wskazano, że jeśli chodzi o kwestię obliczania terminów obwieszczenia, w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że wobec braku szczegółowych regulacji w komentowanej ustawie w tym zakresie stosuje się zasady liczenia terminów określone w art. 57 K.p.a. Stąd, zdaniem skarżącego, w odniesieniu do wniosków o których mowa w art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stosować art. 58 K.p.a., zgodnie z którym, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Brak działania ze strony organu uzasadniał zatem wniesienie skargi na bezczynność. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 ustawy). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga została oparta właśnie na cytowanym wyżej przepisie art. 101a ustawy. Stanowi zatem specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023, poz. 259 ze zm.), która to skarga nie przysługuje w przypadku aktów prawa miejscowego. Regulacja zawarta w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny a rozstrzygnięcie sprowadza się do oceny możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia uwag do projektu planu miejscowego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej również jako: "ustawa"), uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego, wyłożonym do publicznego wglądu. Wniesienie uwag ma więc charakter powszechny. Uwagi do projektu planu miejscowego można wnieść w imieniu własnym lub w interesie ogólnym. Uwagi do projektu planu mogą dotyczyć zarówno treści merytorycznej planu, jak i formy jego ustaleń. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy uwagi do projektu planu należy wnieść na piśmie w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 17 pkt 11 w powiązaniu z pkt 9 tego artykułu stanowi, że właściwy organ wykonawczy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wyznacza w ogłoszeniu o wyłożeniu planu do publicznego wglądu, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu. Zdaniem Sądu z treści przepisu art. 17 pkt 9 i 11 ustawy w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy, wynika, że przewidziany wskazanymi przepisami termin składnia uwag ma charakter materialnoprawny. Przemawia za tym odrębny systemowo charakter uchwalania planu miejscowego oraz autonomiczność regulacji przewidzianej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew zarzutom skargi w orzecznictwie sadów administracyjnych, utrwalony jest pogląd, że ustawa planistyczna nie zawiera przepisu odsyłającego do unormowań kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie stosowania procedury doręczeń lub zawiadomień, obliczania lub przywracania terminów bowiem przepisy kodeksu w ogóle nie mają zastosowania w postępowaniu planistycznym, uregulowanym w sposób szczególny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2007 r., II OSK 1794/06; z dnia 21 czerwca 2016 r., I OSK 2560/14, dostępne w CBOSA). W aprobowanej przez niniejszy skład tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r., II OSK 76/14 wskazano wprost, że uwagi, o których mowa w przepisach art. 17 pkt 12 i pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to uwagi wniesione w terminie, o jakim mowa w art. 17 pkt 11 tej ustawy. W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreślono, że przekroczenie terminu do składania wniosków i uwag powoduje pozostawienie ich bez rozpoznania. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują obowiązku przedkładania radzie gminy do oceny spóźnionych uwag czy wniosków. Wniesienie uwag po upływie terminu wyznaczonego zgodnie z art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie oznacza jednak, jak konstatuje Naczelnego Sądu Administracyjnego w drugiej tezie orzeczenia, iż zarzutów zgłoszonych w stosunku do projektu planu, zawartych w tych uwagach, nie można podnosić w skardze do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów przekroczenie wyznaczonego w trybie art. 17 pkt 11 terminu do składania uwag skutkuje pozostawieniem ich bez rozpoznania. Obowiązek dochowania terminu przy składaniu uwag potwierdza także przepis art. 18 ust. 2 upzp, który stanowi, iż uwagi do projektu planu należy wnieść na piśmie w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Nierozpatrzenie zaś spóźnionych uwag przez wójta (prezydenta, burmistrza) i nieprzedłożenie takich uwag do oceny rady nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego, czyli kwalifikowanego naruszenia postępowania, powodującego nieważność uchwały, jak tego wymaga art. 28 ust. 1 ustawy. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że skoro obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości uczynienia zadość wnioskowi skarżącego, a więc rozpoznania jego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to tym bardziej niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu samorządu terytorialnego. Możliwość wniesienia skargi, o jakiej mowa w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym została bowiem powiązana z sytuacją, w której organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Tymczasem w niniejszej sprawie Burmistrza ani nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego (nie miał do tego kompetencji, a więc podstawy prawnej), jak i nie naruszył prawa osób trzecich. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę, jako skargę nie podlegającą sądowej kognicji. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powyższej ustawy.