II SAB/Po 84/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi D. M. i J. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań; I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności, II. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w kwestii zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do załatwienia sprawy, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] grudnia 2015 r. Wójt Gminy N. wydał dla D. i J. M. decyzję znak [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 budynków inwentarskich (kurników) o obsadzie do 640 DJP na działce o nr ewid. [...] w m. M. gmina N. i jednocześnie określił warunki realizacji przedsięwzięcia. W dniu [...] stycznia 2016 r. do Urzędu Gminy N. wpłynęły odwołania od powyższej decyzji pochodzace od L. D. oraz Stowarzyszenia Ekologicznego P. Z. N. w Ś.. Dnia [...] lutego 2016 r. odwołania wraz z aktami sprawy została przekazana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdzie została zarejestrowana pod sygnaturą: [...] Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. (data wpływu do organu - [...] listopada 2016 r.) skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. i J. M. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Wskazując na art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego wnieśli o usunięcie naruszenia prawa w postaci bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w załatwieniu sprawy [...], dotyczącej rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy N. (sygn. akt: [...] oraz wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu żądania wyjaśnili, że sprawa została przekazana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...] lutego 2016 r., gdzie została zarejestrowana pod sygnaturą: [...] Odwołanie pozostało nierozpatrzone do dnia wniesienia przez skarżących powyższego pisma. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołań L. D. i Stowarzyszenia Ekologicznego P. Z. N. w Ś. orzekło o uchyleniu w całości wydanej na wniosek D. i J. M., decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] określającą środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 budynków inwentarskich (kurników) o obsadzie do 640 DJP na działce nr ewid. [...] w m. M., gm. N. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pomimo datowania decyzji na dzień [...] marca 2017 r. została ona nadana przez organ do pełnomocnika inwestorów w Urzędzie Pocztowym P. 1 w dniu [...] marca 2017 r. Pismem datowanym na dzień [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało obwieszczenie znak [...] o wydaniu powyższej decyzji. Jako podstawę wydania obwieszczenia powołało art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2016 poz.23) w zw. z art. 46a ust. 5 i art. 32 Prawa ochrony środowiska (j.t. Dz.U. 2008 r. Nr 25 poz. 150). Pismem z dnia [...] marca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] marca 2017 roku) reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika D. i J. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Swoją skargę oparli na art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając organowi naruszenie art. 35 K.p.a., polegające na niezałatwieniu w terminie sprawy o sygn. akt: [...], dotyczącej rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy N. (sygn. akt: [...] oraz naruszenie art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w postaci niepowiadomienia skarżących o niezałatwieniu sprawy w terminie, niewyjaśnienia przyczyn zwłoki oraz braku wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Wnieśli o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w dniu [...] grudnia 2015 r. Wójt Gminy N. wydal decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 budynków inwentarskich (kurników) o obsadzie do 640 DJP na działce nr ewid [...] w m. M. gmina N. i jednocześnie określił warunki realizacji przedsięwzięcia. W dniu [...] stycznia 2016 roku do Gminy N. wpłynęło odwołanie jednej ze stron postępowania — L. D.. Dnia [...] lutego 2016 r. sprawa została przekazana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący wezwali Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa, w postaci niezałatwienia sprawy w terminie. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi do dnia złożenia skargi. Brak prawomocnego zakończenia sprawy uniemożliwia skarżącym D. i J. M. zrealizowanie inwestycji, której warunki zostały określone w decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] grudnia 2015 r., co naraża ich na straty materialne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Argumentując swoje stanowisko Kolegium streściło stan sprawy i wskazało, że w dniu [...] stycznia 2016 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie złożone przez pana L. D. i Stowarzyszenie Ekologiczne P. Z. N. w S., natomiast w dniu [...] marca 2017 roku Kolegium wydało decyzję uchylającą decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] określającą środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 budynków inwentarskich (kurników) o obsadzie do 640 DJP na działce nr ewid. [...] w m. M., gm. N. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wyjaśniał, że w dniu [...] marca 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęła kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga D. M. i J. M. na bezczynność Kolegium polegająca na niezałatwieniu w terminie ww. sprawy. Sprawa z odwołania L. D. i Stowarzyszenia Ekologicznego P. Z. N. w Ś. została ostatecznie rozpoznana w dniu [...] marca 2017 r. Jednocześnie organ podkreślił, że ilość spraw wpływających do Kolegium w zakresie ochrony środowiska przewyższa możliwości orzecznicze składu orzekającego. Do tego na terminy załatwiania spraw wpływają ciężar i stopień skomplikowania poszczególnych spraw. Nadto należy zwrócić uwagę, że szybkość postępowania nie może szkodzić zasadzie prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, która winna mieć tu większe i priorytetowe znaczenie. Ponadto w opinii Kolegium w niniejszym przypadku nie może być mowy o bezczynności organu i zobowiązaniu organu do wydania decyzji, bowiem wydano w sprawie decyzję przed wniesieniem skargi. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu. Skarga na bezczynność organu, która została wniesiona po wydaniu samej decyzji, winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona, brak jest bowiem możliwości uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 P.p.s.a. bez jednoczesnego zobowiązania organu do stosownego działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz obowiązek ich wydania w ustawowym terminie. Z kolei w myśl art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W myśl art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddala natomiast skargę w przypadku stwierdzenia, że na dzień jej wniesienia organ nie pozostawał w bezczynności. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było zachowanie (działanie lub zaniechanie) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie dotyczącej budowy 4 budynków inwentarskich (kurników) o obsadzie do 640 DJP na działce o nr ewid. [...] w m. M. gmina N. przez D. i J. M.. Na wstępie podkreślić trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis – Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Stosownie do art. 129 § 1 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Natomiast art. 138 K.p.a. reguluje kompetencje i jednocześnie zobligowanie organu odwoławczego do załatwienia sprawy kontynuowanej wskutek wniesienia przez stronę odwołania. Na gruncie niniejszej sprawy organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 35 i art. 36 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zatem Kolegium zgodnie z treścią powyższych przepisów winno było wydać decyzję drugoinstancyjną w terminie jednego miesiąca. Wystąpienie wyjątkowych przeszkód uzasadniało powiadomienie stron postępowania o przedłużeniu tego terminu. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy takie przeszkody nie występowały. Niewątpliwie zatem organ odwoławczy przez ponad rok pozostawał w bezczynności co do rozpoznania złożonych w sprawie odwołań. W wymaganym przez prawo terminie organ odwoławczy nie wydał decyzji. Pomimo, że otrzymał odwołania wraz z aktami sprawy dniu [...] lutego 2016 r., to decyzję drugoinstancyjną wydał dopiero w dniu [...] marca 2017 r. W związku z powyższym Sąd stwierdził, iż miała miejsce bezczynność organu, przy czym bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a w punkcie I i II wyroku. Stwierdzając, iż zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie po otrzymaniu wniosku organ mimo prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] maja 2011 r., sygn. IV SA/Po [...] i wytycznych w nim zawartych i tym samym pozbawienia sprawy cechy skomplikowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło czynności związane z jej załatwieniem dopiero w dniu [...] marca 2017 r. W sprawie zachodził zatem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, mającego charakter wręcz lekceważenia gwarancji procesowych stron postępowania, które postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. poinformowano jedynie, iż załatwienie sprawy nastąpi do [...] czerwca 2016 r., a następnie nie informowano ich o przyczynach dalszej zwłoki w załatwieniu sprawy. Takie działania (a ściślej: zaniechania) organu bez wątpienia rażąco naruszają zasadę ogólną szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Ponadto drastycznie podważają zaufanie do organów administracji publicznej, godząc tym samym w zasadę ogólną z art. 8 K.p.a. – w myśl której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej – posiadającą swe konstytucyjne zakotwiczenie w zasadzie ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa (często utożsamianej z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego), stanowiącej istotny komponent klauzuli demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP (por. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 82–84 i 92–94). Wobec stwierdzenia, że bezczynność ustała do daty wyrokowania, w sprawie zbędne było zobowiązanie organu do wydania decyzji wskutek wniesienia odwołania przez skarżących, o czym orzeczono w punkcie III wyroku. Sąd nie podzielił stanowiska organu jakoby w sprawie zachodziły przesłanki dla oddalenia skargi, ze względu na wydanie decyzji przed jej wniesieniem. Skarga została bowiem skutecznie wniesiona w dniu [...] marca 2017 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym – k. 13 akt sądowych), zaś organ wydał decyzję juz po wniesieniu skargi, albowiem nie wcześniej niż [...] marca 2017 r., a wysłał ją do pełnomocnika skarżących dopiero [...] marca 2017 r. i w tym też dniu decyzja organu II instancji została przez adresata odebrana. Powyższe oznacza, że na moment wnoszenia skargi sprawa nie była przez organ załatwiona i pozostawał on w ponad rocznej zwłoce w jej rozpoznaniu. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy też środków wynikającymi z dużej liczby spraw wpływających do organu. Skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje w tym miejscu, że zdaje sobie sprawę z problemów organizacyjno-kadrowych, jakie mogą dotykać organ administracji publicznej. Żadne jednak tego rodzaju przeszkody nie mogą zostać uznane za "niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy bowiem do obowiązków samej administracji, a skutki ich ewentualnego niewypełnienia nie mogą być przerzucane na obywatela (inne podmioty spoza struktury administracji). Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804) zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...]zł jako sumę: wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł). O kosztach orzeczono w punkcie IV wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a.