II SAB/Po 86/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. H. i W. H. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego; postanawia odrzucić skargę W dniu 4 stycznia 2017 r. do Wójta Gminy wpłynął wniosek K. H. i W. H. m.in. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Pismem z 15 lutego 2017 r. Wójt Gminy zawiadomił pełnomocnika ww wnioskodawców, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia zostało wszczęte z urzędu, a wniosek z 4 stycznia 2017 r. organ potraktował jako zawiadomienie o fakcie popełnienia deliktu administracyjnego. Wójta wyjaśnił jednocześnie, iż K. H. i W. H. nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu. Pismem z 20 lutego 2017 r. pełnomocnik K. H. i W. H. wniósł o zajęcie przez Wójta Gminy stanowisko poprzez zawiadomienie – na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. – o wszczęciu, na wniosek K. H. i W. H., postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia lub o wydanie – na podstawie art. 61a K.p.a. – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wójt Gminy pismem z 1 marca 2017 r., potrzymał swoje stanowisko o braku przymiotu strony po stronie wnioskodawców i stwierdził, że brak jest podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy wszczął postępowanie z urzędu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. H. i W. H., reprezentowani przez pełnomocnika – r.p.r. K. K. – zarzucili bezczynność d Wójta Gminy polegającej na braku jakiegokolwiek formalnego zajęcia stanowisku skarżących z dnia 21 grudnia 2016 r. i wnieśli o zobowiązanie organu do: - wystosowania zawiadomienie o wszczęciu, na wniosek K. H. i W. H., postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia; lub - wydania – na podstawie art. 61a K.p.a. – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie wniesiono o stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasadzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie jako przedwczesnej podnosząc, iż przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący nie wyczerpali przysługujących im środków zaskarżenia – nie wnieśli zażalenia, o który mowa w art. 37 K.p.a. W piśmie z dnia 10 maja 2017 r. pełnomocnik skarżących podniósł, iż przedmiotem skargi nie jest bezczynność związana z formalnym załatwieniem sprawy, co wymagałby wystosowanie zażalenia, o którym mowa w art. 37 K.p.a. lecz fakt odmowy skarżącym przez organ przymiotu strony i brak wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia formalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. są to sprawy, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a ponadto pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Jak wynika z treści skargi strona zarzuciła bezczynność polegającą nierozpatrzeniu jej wniosku o wszczęcie postępowania w tym na niewydaniu postanowienia o którym mowa w art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego mimo, iż organ stwierdził, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu, którego wszczęcia się domagają. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 61a § 2 K.p.a.). Art. 61 K.p.a stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§ 1) . Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). A w sytuacji gdy żądanie strony wniesione zostało drogą elektroniczną to datą wszczęcia postępowania jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (§ 3a). Stosownie do art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Dalej zwrócić należy uwagę na treść art. 35 zgodnie z która organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania ( § 3). Stosownie do art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z powyższego wynika, iż datą wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek jest data wpływu do organu żądania strony. Od tej daty biegną terminy do załatwienia sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 35 K.p.a. Niemniej, w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania nie pochodzi od strony lub z innych przyczyn jest niedopuszczalne organ winien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a K.p.a. Zwrócić należy uwagę, iż postanowienie, o którym mowa w art. 61a K.p.a. i możliwość jego zaskarżenia stanowi gwarancję ochrony praw procesowych jednostki domagającej się wszczęcia postępowa administracyjnego, przed zamknięciem jej drogi do jego wszczęcia np. na podstawie dokonanej przez organ oceny interesu prawnego wnioskodawców (patrz wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1936/16 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W ocenie Sądu, w sytuacji braku wydania takiego postanowienia uznać należy, iż wnioskodawca ma prawo oczekiwać, iż jego wniosek zostanie załatwiony w terminach określonych w art. 35 k.p.a., licznych w od dnia wpływu jego żądania do organu i w przypadku niezakończenia formalnego sprawy w tych terminach skorzystać z środków zaskarżenia przysługujących w tej sytuacji w tym do wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. W tym miejscu zauważyć należ, iż zgodnie z art. 52. § 1 P.p.s.a skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z kolei stosownie do § 2 tego artykułu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność takim środkiem zaskarżenia jest zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 K.p.a. (od 1 czerwca 2017 r. w związku ze zmianą brzmienia art. 37 K.p.a. w skutek nowelizacji tej ustawy środkiem tym jest "ponaglenie"). Wniesienia skargi na bezczynność bez wyczerpania trybu, o którym mowa w art. 37 K.p.a. skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. art. 52 § 1 P.p.s.a. Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Strona skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na bezczynności Wójta Gminy nie skorzystała z trybu zażaleniowego przewidzianego w art. 37 K.p.a. Strona złożyła, co prawda pismo kierowane do Wójta Gminy, które mogłoby zostać uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jednak, wobec tego organu istnieje organ wyższego stopnia, którym jest samorządowe kolegium odwoławcze – art. 17 pkt 1 K.p.a. – a zatem winna była złożyć zażalenie do tego organu czego bezspornie nie uczyniła. Powyższe skutkuje koniecznością odrzucenia skargi bez jej merytorycznego rozpoznania, w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. art. 52 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wyjaśnić należy, iż żądanie to stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. zasadą, iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie istnieją zaś jakiekolwiek przepisy szczególne uzasadniające zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji – i to niezależnie od wyniku sprawy.