II SAB/Po 87/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi J. M., M. C., A. K., I. U., S. U., R. K., C. S., D. M., L. S., U. W., K. F., L. G., K. G., I. K., B. G. na bezczynność Rady Gminy R. w przedmiocie referendum lokalnego; I. zobowiązuje Radę Gminy R. do podjęcia uchwały w przedmiocie wniosku J. M., M. C., A. K., I. U., S. U., R. K., C. S., D. M., L. S., U. W., K. F., L. G., K. G., I.K., B. G. z dnia 01 lipca 2014 r. o przeprowadzenie referendum w sprawie budowy [...] "[...]" w terminie 2 (dwóch) miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku, II. zasądza od Gminy R. na rzecz skarżących J. M., M. C., A. K., I. U., S. U., R. K., C. S., D. M., L. S., U. W., K. F., L. G., K. G., I. K., B. G. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu 1 lipca 2014 r. A. C. – pełnomocnik inicjatorów referendum J.M., M. C., A. K., I.U., S. U., R. K., C. S., D. M., L. S., U.W., K. F., L. G., K. G.k, I. K., I. K. i B. G. złożył na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 706), dalej: u.r.l., wniosek do Wójta Gminy R. o przeprowadzenie referendum gminnego, którego przedmiotem ma być sprawa dotycząca sprzeciwu wobec budowy zespołu elektrowni wiatrowych "R.". Do wniosku dołączono 49 kart zawierających 454 podpisów mieszkańców Gminy R. popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum gminnego w powyższej sprawie. Rada Gminy R. w dniu ... 2014 r. podjęła, na podstawie art. 16 ust. 2 u.r.l., uchwałę nr ... w sprawie powołania komisji doraźnej do sprawdzenia, czy wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego odpowiada przepisom ustawy. Następnie w dniu 9 lipca 2014 r. odbyło się posiedzenie tejże Komisji celem sprawdzenia, czy wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym. W dniu 14 sierpnia 2014 r. inicjatorzy referendum w osobach J. M., M. C., A. K.,I. U., Sł. U., R. K., C. S., D. M., L. S., U. W., K. F., L.G., K. G., I. K., I. K. i B. G. reprezentowani przez pełnomocnika referendum A. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Rady Gminy R. w przedmiocie niepodjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały odrzucającej wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum. Zarzucili organowi naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1, art. 18, art. 56 i art. 65 u.r.l. poprzez niepodjęcie uchwały o zarządzeniu referendum bądź o odrzuceniu wniosku inicjatora referendum w ustawowo określonym terminie, a tym samym pozbawienie mieszkańców wspólnoty samorządowej możliwości wyrażenia swej woli w przedmiocie sprzeciwu wobec planowanej budowy zespołu elektrowni wiatrowych "R.". Nadto skarżący zarzucili Radzie Gminy R. naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz 594), dalej: u.s.g. i art. 170 Konstytucji RP, a także art. 13 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 25a u.s.g. W motywach skargi pełnomocnik inicjatorów referendum podniósł, iż na posiedzeniu w dniu 17 lipca 2014 r. Komisja doraźna dokonała oceny wniosku referendalnego i uznała, że wniosek ten spełnia warunki formalne i odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym. Następnie na sesji Rady Gminy R. w dniu 25 lipca 2014 r. radni głosowali nad uchwałą o przeprowadzeniu referendum zgodnie z wnioskiem inicjatorów, jednakże uchwała nie otrzymała wymaganej liczby głosów potrzebnych do tego, aby uznać ją za uchwaloną. Tymczasem art. 18 ust. 1 u.r.l. zobowiązuje do podjęcia uchwały w każdym przypadku. Rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę, choć określenia wymaga jej treść tj. czy będzie to uchwałą uwzględniająca wniosek, czyli zgadzająca się na przeprowadzenie referendum gminnego, czy przeciwnie- rada gminy odrzuci wniosek z powodu jego wad prawnych. Konstatując skarżący wskazali, że Rada Gminy R. była bezwzględnie zobowiązana do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub do podjęcia uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż 31 lipca 2014 r. tj. w ciągu 30 dni od dnia otrzymania wniosku przez Wójta Gminy R.. Nie podejmując uchwały Rada Gminy pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi Wójt Gminy R. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że niepodjęcie przez Radę Gminy R. w dniu 25 lipca 2014 r. uchwały o przeprowadzenie referendum we wnioskowanym zakresie jest równoznaczne z odrzuceniem wniosku o przeprowadzenie referendum w ogóle. Innymi słowy, skoro radni w większości nie wypowiedzieli się za przeprowadzeniem referendum to jednoznacznie wyrazili stanowisko odnośnie odrzucenia wniosku inicjatora. Zdaniem Rady Gminy przeprowadzenie głosowania nad nową uchwałą w przedmiocie odrzucenia wniosku inicjatora byłoby bezcelowe, gdyż de facto Rada Gminy głosowałaby dwa razy nad tym samym zagadnieniem. Wójt powołując się na art. 17 ust. 1 u.r.l. zaznaczył że referendum nie może być zorganizowane, gdy rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy, gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszałoby prawo. W niniejszej sprawie inicjatorzy referendum użyli w pytaniu referendalnym określenia "przeciwny budowie farm wiatrowych". Zdaniem Rady Gminy tak postawione pytanie nie odpowiada prawu, bowiem wynika z niego, że nie dotyczy ono żadnej konkretnej sprawy, lecz wkracza w sferę określenia kierunków polityki rozwoju gminy, co nie należy do zakresu referendum lokalnego. Referendum lokalne nie może zastąpić procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy bądź miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem, wynik referendum może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy ich sporządzaniu. Na rozprawie przed Sądem w dniu 31 października 2014 r. Wójt Gminy R. podniósł, że była rozważana możliwość zwołania ponownie Rady Gminy w celu głosowania nad wnioskiem o przeprowadzenie referendum, ale radni powiedzieli, że nie przyjdą na sesję, gdyż już głosowali w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez inicjatorów referendum na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, z którego wynika możliwość zaskarżenia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającej wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum oraz niedotrzymania przez ten organ terminu 30 dni (od dnia przekazania organowi, o którym mowa w art. 12 ust. 1, pisemnego wniosku o przeprowadzenie referendu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub odrzucenia wniosku o jego przeprowadzenie). W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Rady Gminy R. polegającej na niedotrzymaniu terminu do podjęcia uchwały w trybie art. 18 u.r.l. w sprawie przeprowadzenia referendum w sprawie sprzeciwu wobec budowy zespołu elektrowni wiatrowych "R.". W ocenie skarżących Rada Gminy R. wbrew art. 18 u.r.l. w ustawowym terminie 30 dni nie podjęła ani uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum zgodnie z wnioskiem o przeprowadzenie referendum z dnia 1 lipca 2014 r., ani uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców. Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi Sąd uznał, że pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.r.l. Skarżący są bowiem inicjatorami referendum w rozumieniu art. 20 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2 u.r.l. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w wymaganym ustawą o referendum lokalnym terminie. Wyjaśnić należy, że w sprawach skarg na niedotrzymanie przez organ terminu 30 dni na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum ustawodawca wprowadził odrębny termin i tryb wnoszenia skarg. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ur.l., inicjator referendum ma prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w przypadkach wskazanych w tym przepisie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Jest to przepis o charakterze lex specialis w stosunku do ogólnych zasad wynikających z art. 53 i następnych ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., mający na celu zagwarantowanie prawidłowej realizacji konstytucyjnie chronionego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bez potrzeby wcześniejszego, przewidzianego w art. 52 § 4 p.p.s.a., wezwania organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa (vide A. Kisielewicz, Komentarz do art. 20 ustawy o referendum lokalnym; [w:] Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, ABC Warszawa 2007). W niniejszej sprawie skarżący wnieśli skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 14 sierpnia 2014 r., a więc w ciągu 14 dni od dnia upływu terminu do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 18 u.r.l. Mając bowiem na względzie, że wniosek referendalny został złożony w dniu 1 lipca 2014 r., termin do podjęcia uchwały upływał w dniu 31 lipca 2014 r. W świetle powyższych ustaleń, skarga została wniesiona w ustawowym terminie przez podmiot posiadający legitymację skargową. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.r.l. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem; organ stanowiący jest związany treścią wniosku. Stosownie do treści art. 18 ur.l., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1 (w niniejszej sprawie Wójtowi Gminy R.). Z akt sprawy wynika, że przewidziany w art. 18 u.r.l. 30-dniowy termin do podjęcia przez Radę Gminy R. uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców rozpoczął bieg w dniu 1 lipca 2014 r. i upłynął z dniem 31 lipca 2014 r. Jak wynika z protokołu nr ... z sesji Rady Gminy R. z dnia 25 lipca 2014 r. odczytano stanowisko komisji doraźnej o zgodności wniosku inicjatora z ustawą o referendum lokalnym oraz opinię prawną na temat, czy wniosek nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (pkt 5 protokołu). Następnie Przewodniczący Rady Gminy przedstawił projekt uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego sprzeciwu wobec budowy zespołu elektrowni wiatrowych "R." i poddał ją pod głosowanie (pkt 6 protokołu). Przy obecności 14 radnych oddano 3 głosy "za", 7 głosów "przeciwnych" i 4 głosy "wstrzymujące". W protokole zapisano, że uchwała nie została podjęta. Z powołanego wyżej przepisu art. 18 u.r.l. wynika, że bezwzględnym obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest podjęcie w ustawowym terminie (nie później niż w ciągu 30 dni) jednej spośród dwóch uchwał: w sprawie przeprowadzenia referendum lub o odrzuceniu wniosku mieszkańców. Termin 30 dni został określony ściśle i jednoznacznie. Sam fakt, że inicjatorowi referendum przysługuje skarga na niedotrzymanie przez organ terminu określonego w art. 18 u.r.l., oznacza, że termin ten należy traktować jako ostateczny. Niepodjęcie uchwały w sprawie referendum w tym terminie oznacza bezczynność organu stanowiącego. W niniejszej sprawie Rada Gminy R. nie podjęła w ustawowym terminie – do dnia 31 lipca 2014 r. – żadnej z dwóch uchwał przewidzianych w art. 18 u.r.l. (tj. uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców). Zarzut niedotrzymania przez Radę Gminy R. terminu określonego w art. 18 u.r.l. w zakresie podjęcia stosownej uchwały zasługuje zatem na uwzględnienie. Sąd nie podziela stanowiska Rady Gminy Rychtal jakoby na sesji Rady Gminy w dniu 25 lipca 2013 r. w sposób dorozumiany podjęto uchwałę w trybie art. 18 u.r.l. poprzez niepodjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum lokalnego w przedmiotowej sprawie. Na sesji Rady Gminy R. w tym dniu przedstawiono jedynie i poddano pod głosowanie projekt uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego dotyczącego sprzeciwu wobec budowy zespołu elektrowni wiatrowych "R." i wobec braku wymaganej większości nie przyjęto uchwały. Jednocześnie nie podjęto uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia przedmiotowego referendum. Nie sposób zatem uznać, by "milczenie" organu stanowiącego Gminy R. wypełniło znamiona podjęcia uchwały , o której mowa w art. 18 u.r.l. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględniając skargę inicjatorów referendum, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Radę Gminy R. do podjęcia w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku uchwały w przedmiocie wniosku inicjatorów referendum. Wyznaczając powyższy termin Sąd miał na uwadze, że na dzień 16 listopada 2014 r. wyznaczone zostały wybory samorządowe. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.